Resumen tema 7
TEMA 7 La ejecución y el control de los presupuestos
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Ejecución DEL PRESUPUESTO:
a) EL PROCEDIMIENTO DE GASTO: la ejecución del presupuesto supone el empleo por parte de la administración de los créditos que el parlamento le ha autorizado a gastar, para el desarrollo de sus funciones. En base a estos créditos la administración podrá contraer nuevas obligaciones y cumplir las obligaciones derivadas de relaciones nacidas con anterioridad, o simplemente derivadas de la ejecución directa de una ley.
En derecho presupuestario, se ocupa del proceso formal de asignación de los recursos, asignación que requiere el desarrollo de una serie de actos administrativos, de gestión, mediante los cuales se lleva a cabo la disposición de duchos créditos.
A este proceso de gestión se refiere la LGP en artículos del 73-79.
Articulo 73: fases del procedimiento:
A)fases de gestión de gasto:
1. aprobación del gasto:
acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Inicia el procedimiento del gasto sin que implique relaciones con terceros ajenos a la hacienda pública estatal o a la seguridad social.
2. compromiso de gasto: acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. Es un acto con relevancia jurídica, para con terceros, vinculando a la hacienda publica estatal o a la seguridad social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas.
3. reconocimiento de la obligación: acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la hacienda publica estatal o contra la seguridad social, derivado de un gasto aprobado y comprometido que comporta la propuesta de pago correspondiente.
B) fases de gestión del pago:
4. ordenación material del pago
5. pago material
La competencia en estas fases relacionadas con la gestión del gasto se atribuye a la dirección de los centros gestores, jefes de departamentos ministeriales y órganos del estado con dotación presupuestaria propia, presidentes o directores de organismos autónomos, directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social.
Excepción: ley atribuye competencia al consejo de ministros.
Esta competencia puede ser objeto de delegación.
b) LA ORDENACIÓN DE PAGOS: El propio centro gestor del gasto debe interesar a la autoridad competente para la ordenación del pago, la emisión correspondiente libramiento u orden de pago.
La competencia referida al presupuesto del Estado es del Ministro de Economía. Bajo su superior autoridad, el Director General del Tesoro y política financiera que ejerce las funciones de ordenador general de pagos. El mismo esquema lo emplea la seguridad social cuyo Ordenador General es el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, que actúa bajo la dirección del Ministro de Trabajo y asuntos sociales. En caso de organismos autónomos Presidente o Director.
La expedición de la orden de pago se produce a instancia del órgano competente de la aprobación del gasto. Esta solicitud deberá estar precedida de la justificación documental, ante dicho órgano, de la contrapartida de la obligación cuyo pago se interesa. Excepcionalmente es posible “pagos a justificar”.
LGP art. 106 trata sobre presupuesto monetario aprobado anualmente por el Ministerio de Economía a propuesta del Director General del Tesoro. Este presupuesto debe acomodarse la expedición de las órdenes de pago, al objeto de conseguir una adecuada distribución temporal a lo largo del ejercicio. Contendrá previsión sobre ingresos, ritmo y cadencia de los mismos para una gestión ordenada de la Tesorería.
La realización material del pago tendrá lugar mediante los medios de pago que se mencionan en el art. 110.
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CONTROL PRESUPUESTARIO
a) CLASES DE CONTROL: el control es la actividad que tiene por objeto comprobar la correspondencia entre la ejecución del presupuesto por parte de la Administración y el mandato o autorización contenido en la Ley de Presupuestos.
El control cumple funciones diversas: funciones de carácter jurídico para asegurar el respeto al principio de legalidad de la actividad administrativa; función política dentro del esquema de división de poderes; función de racionalización, de corrección de abusos e inercias que inevitablemente se producen en una actividad tan compleja como es la ejecución del presupuesto.
Por esto, se justifica los diferentes tipos de control:
– Referido a la relación entre quien lo ejerza y al sujeto sometido al mismo: se distingue entre control externo, desarrollado por las Cortes con alcance político y por el Tribunal de Cuentas con alcance técnico; y el control interno desarrollado por la Administración, ejercido por la Intervención General del Estado, que depende del Gobierno.
– Referido al momento en que se lleva a cabo el control: se distingue entre fiscalización previa, simultánea y a posteriori;
Generalmente el control interno desarrolla las tres y el control externo la ultima.
– Referido al objeto del control: se distingue entre el de legalidad que examina la conformidad de la actuación con el ordenamiento jurídico; el de eficacia que persigue la formación de un juicio sobre la adecuación entre los fines propuestos y los medios utilizados e incluso sobre la propia definición de los objetivos; y el de control financiero que se orienta a comprobar la situación financiera de los entes sometidos a fiscalización.
Los tres se desarrollan en ámbitos externo e interno. En razón del tipo de la actividad o de la naturaleza del ente que es objeto de control, tendrán mas o menos importancia los controles de eficacia y financiero junto con el de legalidad que por lo general es preceptivo en relación con la actuación de la Hacienda publica.
Otra interesante distinción es la del control de los procesos de gasto y el de los procesos de ingreso publico, en este ultimo tipo es importante examinar la correspondencia entre la previsión de ingresos y su efectiva realización con el objetivo de comprobar las eventuales desviaciones respecto de la previsión y las causas de las mismas, además existe la necesidad de controlar el respeto de la legalidad en los procesos de realización del ingreso.
b) FUNCIÓN INTERVENTORA: tiene por objeto, controlar antes de la aprobación, los actos del sector publico estatal que den lugar al reconocimiento de derechos u a la realización de gastos así como a los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la inversión u aplicación en general de sus fondos públicos, para asegurar que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
El titular de la función es la intervención general del Estado e interventores delegados, que pertenece al Ministerio de Hacienda.
La función interventora comprende:
– la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
– La intervención del reconocimiento de las obligaciones y la comprobación de la inversión.
– La intervención formal de la ordenación del pago.
– La intervención material del pago.
Esta fiscalización previa, se refiere a la propuesta de gasto, al expediente del que se derivara la utilización del gasto. Su objeto comprobar su legalidad. La fiscalización se manifiesta documentalmente en el expediente, que deberá aprobarse por el interventor correspondiente.
Excepciones : gastos exceptuados por escasa importancia, gastos de material no inventariable y suministros menores, gastos de carácter periódico y de tracto sucesivo.
Es la posibilidad de sustituir la intervención normal por la limitada en casos acordados por el gobierno, con previo informe de la intervención general. Esta intervención abarca los extremos referidos en el articulo 152 LGP referidos a la comprobación de la competencia y legalidad presupuestaria en relación al principio de especialidad y otros elementos esenciales.
Este tipo de intervención (limitada) no tendrá aplicación para los gastos de cuantía indeterminada y aquellos otros que deban ser aprobados por el Consejo de Ministros. Debe completarse con otra intervención (plena) realizada sobre una muestra representativa de actos.
Las discrepancias que surjan en la fiscalización previa deben exponerse mediante la formulación del correspondiente reparo, tramitado en los términos marcados en el articulo 155.
C) INTERVENCIÓN DEL INGRESO:
los actos y expedientes de ingreso están sometidos a intervención critica o previa, fiscalización que se ejerce en relación al acto de liquidación, para comprobar su conformidad con la legalidad sustantiva.
La agencia estatal de Administración Tributaria establece que la fiscalización previa queda sustituida en el caso de ingresos tributarios por el control financiero a posteriori. La LGP extiende el procedimiento a las operaciones de ingreso del Tesoro Publico; por lo que la fiscalización previa se reduce a los actos de devoluciones de ingresos.
D) EL CONTROL FINANCIERO PERMANENTE:
son los controles financiero y de eficacia a los que hay que añadir las auditorias, se atribuyen a la intervención General del Estado.
El control financiero permanente tiene el siguiente objeto “ la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector publico estatal en el aspecto económico financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y que su gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero”.
Se ejerce sobre los sujetos cuyos presupuestos se integran en los Generales del Estado, excepto los altos órganos del Estado.
Este control se ejerce con las actuaciones enumeradas en el articulo 159 sobre las cuales se deberá presentar un informe y propuestas de medidas correctoras (artículos 160 y 161).
E) LA AUDITORIA PUBLICA:
art. 162-175 LGP “la auditoria consiste en la verificación realizada posteriormente y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector publico estatal mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoria e instrucciones que dicte la intervención General de la Administración del Estado.
Se desarrolla con un plan anual elaborado por la intervención General, existen las siguientes modalidades:
Regularidad contable
Revisión y verificación de información y documentación contable con el objeto de comprobar la adecuación a la normativa contable y en su caso presupuestaria que le sea de aplicación.
De cumplimiento
Verificación del desarrollo conforme a la normativa aplicable de los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera.
Operativa
Constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización programa actividad o función publica, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, para detectar sus deficiencias y proponer alternativas para su corrección.
Su resultado, se manifiesta en informes: cuentas anuales y los informes sobre auditorias especificas.
La Ley de Estabilidad encomienda, la realización anual de un informe para cumplir con el objetivo de estabilidad, debe presentarse el 1 de Septiembre de cada año, abarca al conjunto de Administraciones y al Gobierno; y será remitido al Consejo de política fiscal y financiera de las Comunidades Autónomas.
F) EL CONTROL EXTERNO POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS. CARÁCTER Y FUNCIONES DEL TRIBUNAL:
En el control externo hay que distinguir entre aquel desarrollado por las Cortes y aquel desarrollado por el Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público; depende de las Cortes y ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación de la cuenta general del Estado. Además se encarga de censurar las cuentas del Estado y del sector público estatal y remitirá un informe a las CG de forma anual comunicando las infracciones cometidas. Su composición, organización y funciones están reguladas en la LO 2/1982.
Se constituye de 12 consejeros designados por las Cortes (6 de cada cámara) y los cuales elijen de entre sí un Presidente; sus funciones son la del control presupuestario externo y una función jurisdiccional, para exigir la responsabilidad contable, en los casos y modos previstos en el ordenamiento. Finalmente estas competencias las extiende a las CCAA y a las Corporaciones Locales.
G) LA FUNCIÓN FISCALIZADORA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS:
El objeto es el de comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía; abarca la legalidad o conformidad al ordenamiento jurídico y el análisis de la actuación desde el punto de vista de los principios de eficiencia y economía. Se ejerce respecto de la contratación pública, la situación patrimonial de los entes fiscalizados y los créditos extraordinarios y modificaciones de los créditos presupuestarios. El resultado se expone por el TCu mediante memorias o informes que se elevarán a las Cortes o a los Parlamentos autonómicos que se publicarán en el BOE o en el Boletín de la Comunidad.
H) EL CONTROL POR LAS CORTES, LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO:
Lo ejerce por las técnicas habituales de control del Gobierno ( control esencialmente político). Su institución central es la Cuenta General del Estado, un complejo documento que expresan la ejecución del presupuesto y la actuación económico-financiera del sector público estatal y cuyo examen por las Cortes representa el acto final del ciclo presupuestario. LGP arts. 130-132. La institución comprende la del sector público administrativo, la del sector público empresarial y la del sector público fundacional las Administraciones Públicas estatales, la de las empresas estatales y la de las fundaciones estatales. Su estructura se establece por el Ministerio de Hacienda a propuesta de la Intervención General, deberá suministrar la información sobre la situación económico y financiera del sector público estatal, sobre los resultados económico patrimoniales del ejercicio y sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos.
La tramitación se divide en 3 pasos:
– Formación de la Cuenta por la Intervención General, que la eleva al Gobierno para su remisión al TCu antes del 31 de Octubre del año siguiente al que se refiera.
– Examen y comprobación de la Cuenta por el TCu, dentro del plazo de 6 meses desde la recepción.
– Declaración definitiva del Pleno del TCu, que se eleva a las CG con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.
Lo que examinan las Cortes es el informe elaborado por el TCu cuyo contenido se extiende a los puntos señalados por la LOTCu en su art. 13. El informe incluye una memoria de las actuaciones jurisdiccionales del TCu.