8.1. Potestad Legislativa: rango y fuerza de ley. La reserva de ley

Concepto de ley. Evolución.

En los inicios del estado liberal coexisten En la Europa continental dos grandes sistemas de legalidad: el monismo Parlamentario francés y el dualismo germánico. Como elemento del estado de Derecho, la ley ejerce una función racionalizadora y legitimadora de los RegíMenes políticos liberales en los que se inscribe. Su significado y posición Varía en cada uno de los dos principales sistemas de legalidad.

Las tres principales notas definitorias de la Ley son en el sistema monista la supremacía, la uniformidad formal y la Generalidad.

-La supremacía implica que no puede oponerse A la ley ninguna otra fuente normativa. En relación con esta noción se afirman Los caracteres de primacía, omnipotencia y fuerza de ley. La primacía supone Que la ley es considerada el principal modo de creación del derecho; la Omnipotencia determina la ausencia de limites vinculantes para el legislador y La noción de fuerza de ley se vincula con el carácter soberano, la Ejecutoriedad y el carácter no fiscalizables de la ley.

-La uniformidad formal de la ley impide el Establecimiento de distinciones entre los productos del poder legislativo.

-La generalidad de la ley surge en los Sistemas monistas por oposición al particularismo y a la idea de privilegio.

En los modelos dualistas, la supremacía de la Ley no presenta un alcance similar, pues en estos sistemas ley y reglamento no Son normas de rango jerárquico diferente, sino que son tipos normativos que Operan en diferentes campos materiales.

El elemento jurídico determinante para Superar la noción tradicional de ley es la afirmación del valor normativo de la Constitución, que se generaliza en Europa tras la II Guerra Mundial. La ley se Ve así desplazada de su posición de norma suprema e incondicionada, puesto que Ha de respetar la preeminencia de la norma constitucional.

El concepto actual de ley, en sentido formal, Supone que la ley es el acto aprobado con este nombre por el parlamento de Acuerdo con el procedimiento prescrito y publicado como tal en los boletines Oficiales. Esta definición prescinde del contenido y la estructura de la norma Y se basa en dos factores básicos: el órgano y el procedimiento de elaboración. La definición del concepto moderno de ley es la expresión de la voluntad General.

La Constitución española no contiene una Definición de ley, la da por supuesta. El concepto de ley en la CE se configura Como un concepto esencialmente formal, basado en el órgano y el procedimiento Legislativo, compatible con la existencia de una pluralidad de tipos Legislativos y cualificado por la garantía constitucional de una posición de Centralidad de esta fuente en el ordenamiento jurídico.

Rango y fuerza de ley

Rango y fuerza de ley son cualidades que hoy Están enmarcadas por previsiones constitucionales y no presentan el carácter Absoluto que tenían en el periodo liberal.

El rango de ley es el que deriva de ser la expresión De la voluntad general, lo que los ciudadanos queremos que se haga. Significa Que las leyes están supraordenadas a los reglamentos dentro de la escala Normativa. Basándose en este criterio se articulan las relaciones formales Entre ambas categorías, de manera que el reglamento no puede contradecir la Ley.

La fuerza de ley es la propia de una Expresión de la voluntad general, la de obligación. Constituye una Manifestación del principio de temporalidad plasmado en el artículo 2.2 CC (lex posterior derogat priori) e indica Que una norma de este carácter solo puede ser modificada o derogada por otra Ley. La fuerza actica de ley alude a la capacidad de modificar o derogar los Reglamentos y normas de rango de ley y la fuerza pasiva de ley le confiere Resistencia frente a normas inferiores posteriores que la contradigan. Esta Fuerza de ley se aplica a todas las normas con rango de ley.

De las normas con rango de ley se deduce la Presunción de constitucionalidad, es decir, están de acuerdo con la Constitución. Las leyes son válidas cuando son promulgadas. El TC no controla La validez de oficio, solo a instancia de parte.

Líneas generales del procedimiento Legislativo.

El procedimiento legislativo comprende el Conjunto de actos que el ordenamiento califica como necesarios, o al menos Relevantes, en el proceso de formación de la ley. Está formado por un conjunto De trámites enlazados entre sí que integran un iter lógico, que comienza con la presentación del texto ante una de Las cámaras y finaliza con la publicación del texto en el BOE. Las principales Carácterísticas del procedimiento legislativo son la publicidad de las sesiones Y la participación en un debate contradictorio de los distintos grupos Políticos. La CE fija ya algunos aspectos básicos del procedimiento legislativo En el capítulo II del título III.

En el procedimiento legislativo se comprenden Tres fases principales: fase de iniciativa;
Fase constitutiva, de tramitación y Aprobación del texto y fase de formalización. En las dos primeras fases es Patente la preeminencia del Congreso de los Diputados sobre el Senado.

A) Iniciativa legislativa

La iniciativa está regulada en los artículos 87-89 CE. El primer precepto identifica como titulares de la iniciativa Legislativa al Gobierno, el Congreso y el Senado, las asambleas legislativas de Las CCAA y los ciudadanos, no siendo la posición de todos estos equiparada.

La iniciativa gubernamental es la más Frecuente en los sistemas parlamentarios modernos, reciben el nombre de Proyecto de ley y han de ser aprobadas formalmente por el Consejo de Ministros. Algunas materias, como las presupuestarias, están reservadas a la iniciativa Gubernamental.

La iniciativa parlamentaria se materializa Con la presentación de proposiciones de ley por parte de los grupos Parlamentarios o por varios parlamentarios (15 diputados o 25 senadores). Deben Superar la toma en consideración, que es un debate en totalidad de la Proposición seguido de una votación en pleno, favorable o de rechazo, que no Requiere motivación. Por su parte, el Gobierno puede oponerse a la tramitación De aquellas proposiciones de ley que impliquen un cambio presupuestario o Modifiquen una delegación legislativa en vigor. Respecto del Senado, el Gobierno dispone de un plazo de diez días tras la publicación de la proposición Para oponerse a su tramitación.

La iniciativa legislativa atribuida a las CCAA se instrumenta por una doble vía: solicitar al Gobierno la adopción de un Proyecto de ley o remitir una proposición de ley directamente a la Mesa del Congreso. En el primer paso es una iniciativa indirecta y en el segundo se Sigue la tramitación normal con la excepción de que la asamblea autonómica Puede delegar a tres de sus parlamentarios para su defensa ante la cámara.

El 87.3 CE identifica como titular de la Iniciativa legislativa a una fracción del cuerpo electoral, integrada por 500.000 electores. Se excluyen constitucionalmente de la iniciativa popular las Materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter Internacional, las referentes a la prerrogativa de gracia, así como las Reservadas por la propia CE a la iniciativa gubernamental y la reforma Constitucional. La disolución de las cámaras produce la caducidad de las Iniciativas, excepto las derivadas de la iniciativa popular.

B) Tramitación y aprobación

La tramitación comprende los siguientes Momentos:

-Presentación de los proyectos o Proposiciones de ley ante la Mesa, la cual ordena su aparición en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados.

-Las enmiendas presentadas en el plazo de Quince días tras la publicación en el BOCD pueden ser al articulado o a la Totalidad. Estas últimas solo pueden ser presentadas por los grupos Parlamentarios y conllevan un debate de totalidad en el pleno, que aprobará la Enmienda o no (y se continúa con el proceso). No pueden presentarse enmiendas a La totalidad respecto de las proposiciones de ley.

-La comisión correspondiente en función de la materia nombra una ponencia, que se encarga de una discusión técnica y de Llegar a acuerdos políticos. En este proceso se debate artículo por artículo y Las enmiendas son votadas. La discusión concluye con un dictamen que se eleva Al presidente de la cámara.

-En el Pleno del Congreso tiene lugar la Deliberación y aprobación del texto. Una vez aprobado el texto por mayoría Simple, su presidente lo remite al Senado.

-En el Senado se sigue el mismo procedimiento Anteriormente descrito, y a la hora de deliberar en el Pleno pueden producirse Tres supuestos: aprobación del texto remitido por el Congreso, introducción de Enmiendas o veto. En el primer supuesto la tramitación finaliza, remitiendo el Texto al presidente del Gobierno para que lo traslade al rey a los efectos de Sanción y promulgación. En los otros dos supuestos, el texto vuelve al Pleno Del Congreso, que debe pronunciarse sobre las enmiendas aceptándolas o Rechazándolas. En caso de veto, se someterá a votación el texto inicial y el Veto quedará levantado si vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los Miembros de la cámara. Si esto no ocurre, el Congreso podrá levantar el veto Por mayoría simple transcurridos dos meses.

C) Formalización

Comienza en el momento en que el texto de la Ley queda definitivamente aprobado. La sanción y la promulgación son actos del Monarca necesarios para que la ley adquiera plena validez y eficacia Obligatoria. La sanción es un acto debido, sometido a refrendo y que se efectúa En el mismo acto que la promulgación. Esta última consiste en la comprobación y Proclamación de que la ley ha sido aprobada por las Cortes Generales y cumple Con los requisitos constitucionalmente exigidos. La publicación se reduce a la Inserción de la ley en un diario o publicación oficial. Desde el momento de la Publicación se inicia el vacatio legis, O plazo temporal que transcurre hasta que la ley entra en vigor, y que es por Defecto de veinte días si la propia ley no expresa algo diferente (art. 2.1 CC).

La reserva de ley.

El constituyente rechazó el establecimiento De un principio de reserva de reglamento, que comportaría acotar un ámbito Material que debiera regularse necesariamente por el Gobierno o la Administración.

El principio de reserva de ley indica que la Constitución exige que ciertas materias de especial importancia sean reguladas Mediante ley. Es en primer lugar una garantía parlamentaria frente a la Potestad reglamentaria del Gobierno y también una técnica de garantía de la Institución parlamentaria frente a sí misma, ya que supone que el parlamento no Pueda renunciar a su función normadora en ciertas materias por medio de Remisiones o habilitaciones amplias. Cumple por tanto una doble función: Prohíbe la entrada del Gobierno por medio del reglamento y obliga de forma Positiva la intervención reguladora del órgano legislativo.

La CE está plagada de reservas de ley. La Reserva de ley del art. 53.1 CE es la más importante, dado que trata sobre las Garantías de los derechos y deberes fundamentales.

La reserva formal se expresa con la locución “principio contrarius actus”. Cuando El legislador se mete a regular un hecho para el que antes no había necesidad De regulación mediante ley, para hacer cambios posteriores sobre ese cambio del Legislador hará falta una ley. Dicho de otro modo, cuando una materia Está regulada por una ley se produce una “congelación del rango normativo” que Regula dicha materia, de modo que solo por otra ley contraria podrá se innovada Dicha regulación

8.2. Tipos de Leyes

Algunas pinceladas sobre los tipos de leyes, Que se desarrollan más a fondo en temas posteriores.

Ley ordinaria

Todas las leyes que no son de Un tipo específico son leyes ordinarias. Son dictadas por el parlamento, ya sea Estatal o autonómico.

Ley orgánica. Son solo estatales.

Estatutos de Autonomía. Se aprueban mediante Ley orgánica.

Otras leyes especiales son las del artículo 150 CE (leyes marco, leyes de transferencia y leyes de armonización).

Ley Anual de Presupuestos. Tiene una vigencia Anual (en España el año fiscal se corresponde con el año natural, de 1 de Enero A 31 de Diciembre). Tienen una regulación general en el 134 CE. El 66.2 CE Parece hablar de esta ley como diferente a legislativa, pero es una ley. Son Especiales porque tienen una dimensión política. Se les llama “el programa Electoral del partido político en cifras”. Es el Gobierno quien prepara el Proyecto de ley de presupuestos y lo manda a las Cortes antes del 1 de Octubre, Se sigue un proceso especial y tiene que ser aprobado antes del 31 de Diciembre. La presentación de enmiendas está muy restringida. Hay que Distinguir entre la Ley Anual de Presupuestos de la Ley General Presupuestaria. Esta última es una ley ordinaria, que establece los procesos sobre la Ley Anual De Presupuestos.

8.3. La ley Orgánica

El constituyente incorporó al sistema de Fuentes el concepto de ley orgánica, una categoría de ley reforzada a la que se Encomienda el desarrollo inmediato de la CE en materias de singular relevancia. Esta categoría de ley se creó para que la regulación de los aspectos Fundamentales o más importantes requiriese un gran consenso.

La ley orgánica viene regulada en el artículo 81 CE. El párrafo primero regula aspectos materiales, el segundo aspectos Procedimentales. Dispone: “1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo De los derechos y deberes fundamentales y de las libertades públicas, las que Aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás Previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de Las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación Final sobre el conjunto del proyecto”. De aquí se desprende la distinción Respecto de las leyes ordinarias en una doble circunstancia: la material, Enumerando ciertas materias que deben ser reguladas por este tipo concreto de Ley, y la formal, que requiere un procedimiento agravado.

La definición de ley orgánica en la vertiente Procedimental arranca de la mención del artículo 81.2 CE, que exige una mayoría Cualificada del Congreso para la aprobación, modificación o derogación de este Tipo de leyes.

El procedimiento concreto de elaboración de Leyes orgánicas no presenta grandes singularidades frente al procedimiento Legislativo ordinario. En primer lugar, es necesaria la calificación del Proyecto o proposición como orgánico. En segundo lugar, los textos calificados De orgánicos se sujetan a una votación final de conjunto en el Pleno del Congreso, Antes  de su remisión al Senado, en la Que deberán obtener como mínimo la aprobación por la mitad más uno de sus Miembros de derecho (176 votos). En caso de no conseguirse la mayoría, se prevé Una segunda votación en el periodo de un mes. Las enmiendas presentadas por el Senado deben ser aprobadas o rechazadas por el Congreso por mayoría simple. El Veto del senado podrá ser levantado con mayoría absoluta del Congreso. Para la Elaboración de los Estatutos de Autonomía se aplica un procedimiento singular.

El TC afirma que el artículo 81.1 CE se trata De una reserva cerrada o bidireccional: las materias propias de ley orgánica Sólo pueden ser reguladas por este tipo de leyes, pero a su vez estas últimas No pueden regular otras materias que aquellas que la Constitución les asigna.

En relación con la fijación de los limites Materiales de las leyes orgánicas surge el tema de las “materias conexas”, Materias que sin estar dentro del efectivo ámbito material reservado a las Leyes orgánicas guardan una conexión más o menos directa con los contenidos Propios de esta clase de ley. El núcleo de la ley debe afectar a las materias Contempladas en el 81.1 CE y los preceptos que excedan de ese ámbito deben Presentarse como un desarrollo de aquel núcleo orgánico y estarán identificados Mediante disposiciones adicionales o finales en las que se indique su carácter Ordinario.

¿A qué se refiere el art. 81.1 CE cuando Dice…?

-Derechos y deberes fundamentales. Respecto a Esta materia, el TC interpretó que al desarrollo directo de esos derechos y Deberes fundamentales, los recogidos en el capítulo segundo del título primero.

-Régimen electoral general. Se engloban no Sólo las elecciones generales, sino todas aquellas consultas que tengan un Alcance territorial general y que se celebren simultáneamente en todo el Territorio del Estado. No se incluyen, en cambio, los regíMenes electorales Previstos en los estatutos de autonomía para las elecciones del parlamento Autonómico ni tampoco las elecciones de órganos representativos de entes Supramunicipales.

Hay determinados autores que piensan que la Ley orgánica es superior a la ley ordinaria. Se basaban entre otras cosas en Que el artículo 28.2 LOTC prevé la posibilidad de declarar inconstitucionales Por infracción del 81 CE los preceptos de un decreto-ley, decreto legislativo o Ley ordinaria que regulen materia orgánica. Sin embargo, el TC afirma que no es Ni superior ni inferior a la ley ordinaria, lo que pasa es que está centrada en Determinadas materias. La relación entre ley orgánica y ordinaria se rige por El llamado principio de competencia. La ley orgánica por consiguiente sólo se Impone a la ordinaria cuando la primera se mueve en el campo material que le es Propio, mientras que la ley ordinaria se impone a la ley orgánica cuando esta Se excede en la regulación de su ámbito material.