2.3 Técnicas de cooperación y coordinación
Cooperación:
Son relaciones de colaboración, de creación de órganos mixtos, de comisiones multisectoriales. El art. 149 CE regula una larga lista de competencias exclusivas del Estado, por lo que se plantea la duda de por qué existen estas relaciones interadministrativas. Son necesarias porque realmente no todas las competencias son exclusivas pues hay competencias conjuntas, es decir, que en una misma materia hay varias fases y a lo mejor una es de una administración o de un poder y la otra de otra. Puede haber competencias legislativas estatales y competencias ejecutivas autonómicas o competencias legislativas sobre las bases de una materia o competencias de desarrollo que ya corresponde a otra administración.Ley 40/2015 nombra los principios generales para establecer reglas que regulen las relaciones interadministrativas: estos son buena fe, confianza legítima y lealtad constitucional. Como no hay competencias propias, surge la necesidad de establecer unas reglas que regulen estas relaciones interadministrativas aunque también hay que aceptar que todo este conjunto tampoco está en pie de una unidad, es decir, el estado y las CCAA por supuesto no están en una relación de jerarquía pero también es verdad que hay unos intereses generales supra autonómicos que afectan al conjunto de la colectividad y que la necesidad de servir esos intereses generales que están por encima de los intereses específicos de CCAA determinan de alguna manera que el Estado esté en un estado de supremacía.
Deber de colaboración:
Deber genérico que se presume para toda Administración, es algo que está implícito en el propio ordenamiento jurídico. En general la jurisprudencia del TC ha hablado de que existe entre todas las AAPP un deber general de colaboración que no hay que justificar en preceptos concretos, sino que derivan del principio de solidaridad (deber de facilitar información, etc.
Principio de cooperación:
La cooperación significa que trata de actuar conjuntamente de forma consensuada normalmente a través de un convenio, en una situación de paridad (no hay uno más que otro) y en el ejercicio cada uno de sus propias competencias, deciden establecer mecanismos de cooperación de forma permanente. Estas técnicas de cooperación en definitiva tienen que ver con la idea de que las competencias se pueden ejercer conjunta y celebrar para ellos acuerdos, esto está regulado específicamente en el art. 145 CE, aunque solo habla de convenios entre CCAA: En ningún caso se admitirá la federación de CCAA
Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las CCAA podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas
Existen distintas técnicas de cooperación ya que hay muchos sectores donde esta cooperación es prácticamente obligada porque recaen sobre un mismo objeto. Cuando en la CE se habla del art. 149 de competencia del Estado y tiene competencia exclusiva en ciertas materias, de dichas materias la gran mayoría no son de competencia exclusiva por dos razones:Porque están compartidas, aunque la CE no diga lo diga de forma clara. Competencias concurrentes, varias administraciones actúan a la vez sobre una misma materia u objeto. Existencia de dos instrumentos acerca del principio de cooperación:
CONVENIOS: acuerdos con efectos jurídicos, es decir, una especie de contrato entre personas jurídico-públicas. Son adoptados por las organizaciones públicas, todos estos entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común. Problemas entre órganos públicos y organizaciones privadas, la ley lo permite, pero además la ley de contratos establece unos requisitos y contratos.
CONSORCIOS: es una figura en la que varias administraciones participan en la creación de una nueva entidad en la que ellas están presentes y, normalmente, participan en su financiación y en sus órganos de gobierno.
Desde el punto de vista jurídico, los consorcios son una nueva entidad que se crea como consecuencia de un convenio. Es una organización que tiene personalidad jurídica. Puede ocurrir que en estos consorcios participen entidades privadas, como una sociedad mercantil, pero lo normal es que quiénes estén presentes sean las AAPP. Son personas jurídicas, es decir, es un órgano que tiene personalidad jurídica y que está creada como resultado de un convenio por lo que son entidades donde participan varias AAPP, por tanto, son organismos complejos tienen personalidad jurídica, pero surgen a través de ese convenio. La cooperación se convierte en una entidad jurídica. Hay otras técnicas donde no se crea una persona jurídica, sino que cada administración participa formando un simple órgano colegiado y son órganos de cooperación: se llaman conferencias sectoriales (art. 147). Por otro lado, también están las técnicas orgánicas de cooperación en las que no existen las personas jurídicas sino que son solamente órganos colegiados donde se intenta aunar criterios y principios para que todo funcione.
Coordinación
ley 40/15, el art. 140 establece que se parte de la idea de que hay una administración que está en una posición de supremacía sobre los demás. Cuando se trate de entidades locales, es el art. 59 de la ley de Régimen Local sobre las AAPP la que lo establece. Debe existir una ley especifique la atribución de potestades de coordinación. Es un mecanismo subsidiario para cuando no son suficientes los mecanismos de cooperación. El objeto de la coordinación es perseguir la coherencia del sistema pero no es uniformizar todo. El órgano que coordina debe dejar un margen de libre disposición ya que no sería una coordinación sino una suplantación.
Se diferencia de la cooperación en la idea de que aquí está presente un elemento de dirección de mando. Coordinar implica que haya alguien que indique a los demás lo que deben hacer, es la idea de supremacía que denota una imposición. Dos requisitos: La facultad de coordinar este prevista en una norma con rango de ley (las leyes del estado y de las CCAA)Tiene que tener un carácter subsidiario, es decir, entra en funcionamiento cuando los objetivos de coherencia que se intentan alcanzar no se pueden lograr por medio de la coordinación.
TEMA 3. LA ADMINISTRAIÓN DEL ESTADO.
3.1. La organización central
La Administración del Estado es aquella parte de la Administración Pública, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional. Actúa bajo la dirección del Gobierno y sirve con objetividad los intereses generales.
Administración general del Estado establece los principios y competencias de organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado.
El órgano se distingue de las unidades administrativas al estar dotado de una especial cualidad consistente en la atribución de funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros. Como señala la Ley los órganos de la AGE se clasifican en:
Órganos superiores:
Ministros y los Secretarios del Estado (en la organización central). Función: establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad.
Órganos directivos:
Ejecución de los planes de actuación de la organización.
Órganos centrales
Los Subsecretarios y Secretarios generales. Los Secretarios generales técnicos y Directores generales Los Subdirectores generales.
Órganos periféricos o territoriales:
Delegados del Gobierno en las CCAA, que tendrán rango de SubsecretarioSubdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.
AGE en el exterior:
los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.
Órganos comunes:
son todos los demás que se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo. Función: asesoramiento, apoyo técnico,…
Diferencia entre Órgano y Administración:
ADMINISTRACIÓN (art. 103 CE)
“1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 2. Los órganos de la Admón. Del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Su función es servicial e instrumental.
GOBIERNO O CONSEJO DE MINISTROS (art. 97CE
: “El gobierno dirige la política interior y exterior, la Admón. Civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes”. Su función es dirigir y ocupa la función de órgano superior de la administración. El Gobierno también tiene una función administrativa. La estructura del gobierno es Presidente del Gobierno y los jefes de los departamentos ministeriales.
Presidente del Gobierno:
dicta actos que pueden tener la forma de RD, ejerce la potestad reglamentaria (ej: disolución de las cortes). No tiene funciones ejecutivas propias, no tiene competencias por materia. De su voluntad depende el nombramiento y cese de todos los componentes del Gobierno.
Nombramiento: Propuesta por el Rey de un candidato, realizada previa consulta a los grupos políticos con representación parlamentaria.
El candidato expone ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretende formar y solicitar la confianza de la Cámara.
Se entiende otorgada la confianza en primera votación por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, y en segunda, celebrada 48 horas después, por mayoría simple.
Los ministros y departamentos ministeriales: Los Ministerios:
bajo la autoridad del Gobierno, la AGE se organiza en Ministerios, que son organizaciones con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión administrativa, en los que se integran diversos órganos directivos, a su vez especializados en la gestión administrativa sectorial, las Direcciones Generales. Lo normal es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro. Sin embargo, se ha admitido la figura del Ministro sin cartera, es decir, un miembro del Consejo de Ministros sin departamento ministerial propio. La Organización interna de los Ministerios se encuentra regulada en el art. 58:Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una Secretaría General Técnica, para la gestión de lo común.
Los ministros (art. 61):
son lostitulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha direcciónCada ministro tiene su competencia y su responsabilidad personal y política, lo cual explica que en el Congreso de Diputados se admitan iniciativas exigiendo responsabilidad política de un ministro.