Tema 3.- El objeto del recurso contencioso-
administrativo
Desde la ley del 56, legislativamente ha quedado superada la llamada concepción revisora del proceso contencioso-administrativo para la cual el objeto de este proceso se constituía por la disposición del acto administrativo impugnado. Es un proceso normal entre dos partes que oponen sus pretensiones, por lo que el objeto del proceso son esas pretensiones. La actuación administrativa se convierte en un presupuesto procesal, pero no es el objeto del proceso.
Con la ley de 1998 se ha dado un paso más en esta dirección de manera que la actuación administrativa respecto de la cual se pueden articular pretensiones, ya no es sólo una disposición o acto expreso de la administración o el silencio administrativo, sino también ciertas actuaciones constitutivas de inactividad material o de vía de hecho.
El art. 25 regula esto.
1º)
: en la actualidad ya no tiene limitaciones especiales en materia de legitimación, de forma que se aplican las reglas normales. No tiene limitación de legitimación pero si tendrá limitación de plazo.
: se recoge en el art. 26 de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Este recurso consiste en que se impugna un acto de aplicación del reglamento basándose en la ilegalidad de este último. Se pide al mismo tiempo la anulación del acto y la del reglamento en que se basa. Este recurso plantea un problema derivado de la manera en que está repartida la competencia jurisdiccional en el contencioso-administrativo. ?En los casos en los que no coincide el órgano competente para conocer del recurso contra el acto de aplicación con el órgano competente para anular el reglamento, el primero, en caso de que llegue a la conclusión de que el reglamento es ilegal, tiene que dictar sentencia anulando el acto de aplicación y a continuación tiene que plantear cuestión de ilegalidad contra el reglamento ante el Tribunal competente. Será este último en una segunda sentencia el que decida sobre la legalidad o ilegalidad del reglamento erga omnes. Si la sentencia del tribunal competente para anular el reglamento, declara la legalidad de este y lo declara ajustado al derecho, a pesar de todo se mantienen los efectos de la sentencia de instancia.
2º
La ley incluye por una parte los actos definitivos, entendiendo por tales los que resuelven o ponen fin al procedimiento administrativo, y por otra parte ciertos actos de trámite. Los actos de trámite que definen directa o indirectamente el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Sean definitivos o sean de trámite han de reunir el requisito de poner fin a la vía administrativa. Esto significa en la práctica que no puede caber frente a ellos el recurso administrativo de alzada u otros recursos especiales que tengan los mismos efectos. Si cabe contra ellos recurso de alzada es obligatorio imponerlo primero.
Hay una doctrina jurisprudencial que permite acudir directamente a los Tribunales sin pasar por el recurso de alzada en caso de que quepa este, cuando nos hallemos ante un caso de silencio negativo.
Hay una excepción legal a esta regla general que es la recogida en el art. 28. Esta excepción consiste en que no se admite recurso contencioso-administrativo frente a los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes, ni tampoco contra actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
3º
Antes de la ley del 98 estos supuestos no se podían impugnar directamente ante los Tribunales, por razones históricas, donde no había acto administrativo no había forma de recurrir.
Tras la ley de la JCA de 1998 se han previsto dos supuestos en los que cabe impugnar ante el orden jurisdiccional c-a la inactividad material de la Admón. Aparentemente sin necesidad de provocar previamente un silencio administrativo desestimatorio.
1.Las obligaciones que consistan en realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas con independencia del título jurídico que se las imponga a la Admón. (cantidad de dinero que la Admón. Debe a un contratista en virtud de un contrato).En estos casos el administrado tiene que reclamar previamente a la admón. El cumplimiento de la obligación y si en el plazo de tres meses el cumplimiento no se produce la ley permite impugnar la inactividad de la Admón. Ante el orden jurisdiccional c-a.
2.Aquellos supuestos en que la admón. No ejecuta los actos firmes que ella misma ha dictado. Como en el caso anterior antes de ir a los Tribunales hay que solicitarle a la Admón. Que ejecute el acto y si la ejecución no se produce en el plazo de un mes desde esa solicitud, entonces la inactividad se puede impugnar ante el orden jurisdiccional C-A.
4º) Actuaciones constitutivas de vía de hecho. Novedad en la ley del 98.
Se entiende por actuaciones administrativas constitutivas de vía de hecho aquellas actuaciones materiales que lleva a cabo la admón. Sin un título de ejecución que la ampare o bien prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para llevar a cabo esa actividad material o de ejecución. (la admón. Entra en la propiedad de un particular sin haber realizado una expropiación previa).
En estos casos la ley da la opción entre acudir directamente a los Tribunales C-A o formular a la Admón. Un requerimiento previo para que cese en la actuación constitutiva de vía de hecho. Si se formula el requerimiento hay que esperar diez días antes de acudir a los Tribunales.
Pretensiones de las partes.
a)Clases
Art. 31 y 32 LJCA.
La ley distingue dos bloques dentro de la actividad administrativa impugnable.
Primero están las pretensiones que se pueden articular cuando se impugnan actos administrativos…(art. 31) pueden ser dos:
1.La declaración de que esa disposición o acto no es conforme a derecho, a lo que se suele acompañar la solicitud de que se anule.
2.El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma. Dentro de esas medidas la más relevante es la solicitud de una indemnización de daños y perjuicios.
Las pretensiones que se pueden articular cuando lo que se impugna es inactividad o vía de hecho. (art. 32)
Cuando lo que se impugna es inactividad la única pretensión posible es la de que se condene a la Admón. A que cumpla la obligación de que se trate en sus propios términos.
En el caso de la vía de hecho, es más complejo, porque en este caso se acumulan tres pretensiones: que se declare que esa actuación no es conforme a derecho, que se ordene a la admón. A que cese en esa actuación y tercero se puede pedir también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.
b)Congruencia. Art. 33 LJCA (IMPORTANTE)
En el proceso c-a como en otros procesos rige el principio de la congruencia, que obliga a los órganos jurisdiccionales a ejercer sus funciones dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes. (Un juez no puede dar a las partes más de lo que ha pedido)
En la tradición revisora del c-a, había una peculiaridad a mayores, esa congruencia se refería también a los motivos de impugnación, en vía jurisdiccional no se pueden alegar cuestiones judiciales distintas a las que se han planteado en vía administrativa previa.
El requisito de la congruencia en el proceso c-a se extiende también a los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, y a su vez esos motivos vienen limitados por el planteamiento que se ha hecho en la vía administrativa previa por la regla jurisprudencial tradicional de que en proceso c-a no se pueden introducir cuestiones nuevas, no planteadas en la vía administrativa previa. Estas limitaciones se han atenuado en la vigente ley de la JCA mediante dos previsiones contenidas en el art. 33 de la misma.
1.Se permite que si el juez o tribunal estima que puede haber otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición de los que las partes no se hayan dado cuenta, podrá ponérselo de manifiesto a las mismas y darles un plazo para que efectúen alegaciones al respecto.
2.Cuando se impugnan directamente artículos de una disposición general el Tribunal puede extender la impugnación de oficio a otros artículos relacionados con los mismos.
c)Acumulación de pretensiones
Se entiende por acumulación el concentrar en un único proceso las pretensiones que se refieran a una misma actuación administrativa. O bien a actuaciones distintas pero conectas directamente entre sí, aunque sean planteadas por personas distintas.
La ley de la jurisdicción prevé distintas vías para conseguir la acumulación procesal cuando esta no se plantea desde el principio por las partes presentando un único recurso c-a.
En primer lugar se prevé la posibilidad de que las partes pidan lo que se llama la ampliación del recurso que consiste en que el proceso que se está tramitando se extienda también a otras actuaciones administrativas relacionadas con la que se ha impugnado y que se han conocido o producido con posterioridad a la presentación del recurso.
También hay la posibilidad de la acumulación de oficio (art. 37) que consiste en que hay planteados ante un mismo órgano jurisdiccional varios recursos c-a cuyas pretensiones podrían acumularse, pero que se han iniciado de forma separada, entonces la ley le da al órgano jurisdiccional dos posibilidades, o bien acumular esos procesos en uno solo, o bien tramitar uno o varios con carácter preferente, dejando en suspenso los demás, de manera que una vez que se dicta sentencia, se le da alas partes la posibilidad de extender los efectos que se le da a la sentencia. (Muchos afectados por una misma actuación administrativa).
administrativo
Desde la ley del 56, legislativamente ha quedado superada la llamada concepción revisora del proceso contencioso-administrativo para la cual el objeto de este proceso se constituía por la disposición del acto administrativo impugnado. Es un proceso normal entre dos partes que oponen sus pretensiones, por lo que el objeto del proceso son esas pretensiones. La actuación administrativa se convierte en un presupuesto procesal, pero no es el objeto del proceso.
Con la ley de 1998 se ha dado un paso más en esta dirección de manera que la actuación administrativa respecto de la cual se pueden articular pretensiones, ya no es sólo una disposición o acto expreso de la administración o el silencio administrativo, sino también ciertas actuaciones constitutivas de inactividad material o de vía de hecho.
A.Actividad administrativa impugnable:
El art. 25 regula esto.
1º)
Disposiciones generales
: Reglamentos administrativos, provengan de la Administración de que provengan, incluyendo también los decretos legislativos cuando excedan de los límites de la delegación. Hay dos formas de recurrir las disposiciones generales:Recurso directo
: en la actualidad ya no tiene limitaciones especiales en materia de legitimación, de forma que se aplican las reglas normales. No tiene limitación de legitimación pero si tendrá limitación de plazo.
Recurso indirecto
: se recoge en el art. 26 de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Este recurso consiste en que se impugna un acto de aplicación del reglamento basándose en la ilegalidad de este último. Se pide al mismo tiempo la anulación del acto y la del reglamento en que se basa. Este recurso plantea un problema derivado de la manera en que está repartida la competencia jurisdiccional en el contencioso-administrativo. ?En los casos en los que no coincide el órgano competente para conocer del recurso contra el acto de aplicación con el órgano competente para anular el reglamento, el primero, en caso de que llegue a la conclusión de que el reglamento es ilegal, tiene que dictar sentencia anulando el acto de aplicación y a continuación tiene que plantear cuestión de ilegalidad contra el reglamento ante el Tribunal competente. Será este último en una segunda sentencia el que decida sobre la legalidad o ilegalidad del reglamento erga omnes. Si la sentencia del tribunal competente para anular el reglamento, declara la legalidad de este y lo declara ajustado al derecho, a pesar de todo se mantienen los efectos de la sentencia de instancia.
2º
) Actos administrativos
En este concepto se incluyen tanto los actos administrativos expresos como los actos administrativos presuntos que nacen del silencio administrativo positivo y también el silencio administrativo negativo.La ley incluye por una parte los actos definitivos, entendiendo por tales los que resuelven o ponen fin al procedimiento administrativo, y por otra parte ciertos actos de trámite. Los actos de trámite que definen directa o indirectamente el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Sean definitivos o sean de trámite han de reunir el requisito de poner fin a la vía administrativa. Esto significa en la práctica que no puede caber frente a ellos el recurso administrativo de alzada u otros recursos especiales que tengan los mismos efectos. Si cabe contra ellos recurso de alzada es obligatorio imponerlo primero.
Hay una doctrina jurisprudencial que permite acudir directamente a los Tribunales sin pasar por el recurso de alzada en caso de que quepa este, cuando nos hallemos ante un caso de silencio negativo.
Hay una excepción legal a esta regla general que es la recogida en el art. 28. Esta excepción consiste en que no se admite recurso contencioso-administrativo frente a los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes, ni tampoco contra actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
3º
) Inactividad material de la Admón
En los casos establecidos en el art. 29. (la admón. Tiene que pagar al administrado y no le paga).Antes de la ley del 98 estos supuestos no se podían impugnar directamente ante los Tribunales, por razones históricas, donde no había acto administrativo no había forma de recurrir.
Tras la ley de la JCA de 1998 se han previsto dos supuestos en los que cabe impugnar ante el orden jurisdiccional c-a la inactividad material de la Admón. Aparentemente sin necesidad de provocar previamente un silencio administrativo desestimatorio.
1.Las obligaciones que consistan en realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas con independencia del título jurídico que se las imponga a la Admón. (cantidad de dinero que la Admón. Debe a un contratista en virtud de un contrato).En estos casos el administrado tiene que reclamar previamente a la admón. El cumplimiento de la obligación y si en el plazo de tres meses el cumplimiento no se produce la ley permite impugnar la inactividad de la Admón. Ante el orden jurisdiccional c-a.
2.Aquellos supuestos en que la admón. No ejecuta los actos firmes que ella misma ha dictado. Como en el caso anterior antes de ir a los Tribunales hay que solicitarle a la Admón. Que ejecute el acto y si la ejecución no se produce en el plazo de un mes desde esa solicitud, entonces la inactividad se puede impugnar ante el orden jurisdiccional C-A.
4º) Actuaciones constitutivas de vía de hecho. Novedad en la ley del 98.
Se entiende por actuaciones administrativas constitutivas de vía de hecho aquellas actuaciones materiales que lleva a cabo la admón. Sin un título de ejecución que la ampare o bien prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para llevar a cabo esa actividad material o de ejecución. (la admón. Entra en la propiedad de un particular sin haber realizado una expropiación previa).
En estos casos la ley da la opción entre acudir directamente a los Tribunales C-A o formular a la Admón. Un requerimiento previo para que cese en la actuación constitutiva de vía de hecho. Si se formula el requerimiento hay que esperar diez días antes de acudir a los Tribunales.
B
Pretensiones de las partes.
a)Clases
Art. 31 y 32 LJCA.
La ley distingue dos bloques dentro de la actividad administrativa impugnable.
Primero están las pretensiones que se pueden articular cuando se impugnan actos administrativos…(art. 31) pueden ser dos:
1.La declaración de que esa disposición o acto no es conforme a derecho, a lo que se suele acompañar la solicitud de que se anule.
2.El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma. Dentro de esas medidas la más relevante es la solicitud de una indemnización de daños y perjuicios.
Las pretensiones que se pueden articular cuando lo que se impugna es inactividad o vía de hecho. (art. 32)
Cuando lo que se impugna es inactividad la única pretensión posible es la de que se condene a la Admón. A que cumpla la obligación de que se trate en sus propios términos.
En el caso de la vía de hecho, es más complejo, porque en este caso se acumulan tres pretensiones: que se declare que esa actuación no es conforme a derecho, que se ordene a la admón. A que cese en esa actuación y tercero se puede pedir también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.
b)Congruencia. Art. 33 LJCA (IMPORTANTE)
En el proceso c-a como en otros procesos rige el principio de la congruencia, que obliga a los órganos jurisdiccionales a ejercer sus funciones dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes. (Un juez no puede dar a las partes más de lo que ha pedido)
En la tradición revisora del c-a, había una peculiaridad a mayores, esa congruencia se refería también a los motivos de impugnación, en vía jurisdiccional no se pueden alegar cuestiones judiciales distintas a las que se han planteado en vía administrativa previa.
El requisito de la congruencia en el proceso c-a se extiende también a los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, y a su vez esos motivos vienen limitados por el planteamiento que se ha hecho en la vía administrativa previa por la regla jurisprudencial tradicional de que en proceso c-a no se pueden introducir cuestiones nuevas, no planteadas en la vía administrativa previa. Estas limitaciones se han atenuado en la vigente ley de la JCA mediante dos previsiones contenidas en el art. 33 de la misma.
1.Se permite que si el juez o tribunal estima que puede haber otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición de los que las partes no se hayan dado cuenta, podrá ponérselo de manifiesto a las mismas y darles un plazo para que efectúen alegaciones al respecto.
2.Cuando se impugnan directamente artículos de una disposición general el Tribunal puede extender la impugnación de oficio a otros artículos relacionados con los mismos.
c)Acumulación de pretensiones
Se entiende por acumulación el concentrar en un único proceso las pretensiones que se refieran a una misma actuación administrativa. O bien a actuaciones distintas pero conectas directamente entre sí, aunque sean planteadas por personas distintas.
La ley de la jurisdicción prevé distintas vías para conseguir la acumulación procesal cuando esta no se plantea desde el principio por las partes presentando un único recurso c-a.
En primer lugar se prevé la posibilidad de que las partes pidan lo que se llama la ampliación del recurso que consiste en que el proceso que se está tramitando se extienda también a otras actuaciones administrativas relacionadas con la que se ha impugnado y que se han conocido o producido con posterioridad a la presentación del recurso.
También hay la posibilidad de la acumulación de oficio (art. 37) que consiste en que hay planteados ante un mismo órgano jurisdiccional varios recursos c-a cuyas pretensiones podrían acumularse, pero que se han iniciado de forma separada, entonces la ley le da al órgano jurisdiccional dos posibilidades, o bien acumular esos procesos en uno solo, o bien tramitar uno o varios con carácter preferente, dejando en suspenso los demás, de manera que una vez que se dicta sentencia, se le da alas partes la posibilidad de extender los efectos que se le da a la sentencia. (Muchos afectados por una misma actuación administrativa).