Competencias de la Unión Europea
b. Cláusula de imprevisión: competencias subsidiarias
La Unión Europea es una organización en constante evolución, por lo que su naturaleza jurídica es evolutiva. Un sistema que contara solo con competencias específicas sería extremadamente rígido y haría muy lenta esa evolución, ya que la única forma de avanzar (para incluir competencias no previstas) sería la reforma del Tratado, un procedimiento costoso y lento.
Para mitigar la rigidez del sistema, los legisladores comunitarios introdujeron la cláusula de las llamadas competencias subsidiarias: el art. 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (anterior art. 308 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea).
Este artículo es la llamada cláusula de apoderamiento de competencias, o ventana de expansión de la Unión.
Es una cláusula aparentemente muy amplia, porque consiente al Consejo de Ministros un gran margen de actuación, de manera que le permite emanar legislación, crear nuevos órganos no previstos, celebrar acuerdos, etc.
Pero, evidentemente, esa amplitud tiene una serie de límites:
- La acción emprendida debe servir para la realización de los objetivos comunitarios regulados en los artículos 3 del TFUE (por ejemplo, medio ambiente sí, defensa no).
- Esa acción debe estar conectada al funcionamiento del Mercado Común. La interpretación de ese límite corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
- Es requisito esencial de esa acción que sea adoptada por unanimidad, es decir, debe resultar del consenso, de la voluntad concorde de todos los Estados miembros, de avanzar en un sentido no previsto expresamente por el Tratado (la Unión asume competencias que no tenía).
- Debe tratarse de acciones en los que no exista una previsión (competencia) expresa en los Tratados.
El art. 308 del TCE fue muy utilizado en los años 70, a raíz de la Cumbre de París de 1972 en la que los Estados decidieron avanzar cualitativamente y adoptar medidas medioambientales, de desarrollo regional y de protección de los consumidores para las que los Tratados originarios no habían previsto competencias específicas. El Acta Única Europea primero, y luego el Tratado de la Unión Europea incluyeron esas materias en el Tratado; ahora son, pues, competencias específicas.
c. Competencias implícitas y el principio de paralelismo
Son aquellas competencias que las Instituciones no tienen atribuidas específicamente o expresamente, pero que resultan indispensables para el ejercicio completo, eficaz y razonable de las tareas que tienen encomendadas.
Estas competencias, por tanto, no están recogidas en el Tratado, sino que se deducen de las específicas o expresas.
La teoría de las competencias implícitas surge en el ámbito del derecho internacional (Teoría de los poderes implícitos). Su reconocimiento en el sistema comunitario se debe a la jurisprudencia del TJUE que vincula la existencia de estas competencias fundamentalmente al ámbito de las competencias internacionales o externas de la Unión.
Así, para el TJ, en función de esta teoría, las Comunidades Europeas y hoy la UE pueden contraer obligaciones (comprometerse internacionalmente mediante acuerdos internacionales) con terceros Estados, en aquellos campos en los que tienen competencias internas. Esta teoría se enuncia por primera vez en la sentencia del Tribunal de Justicia: STJC de 31 de marzo de 1971 ERTA/AETR, as.22/70.
La sentencia la origina un litigio entre la Comisión y el Consejo de Ministros. El conflicto se produce porque los Estados miembros están negociando, en el seno del Consejo como Estados miembros, con otros Estados no pertenecientes a la Unión, un acuerdo internacional sobre transportes en carretera (Acuerdo Europeo de Transportes por Carretera). La Comisión entiende que ese acuerdo internacional es competencia de la Comunidad, no de los Estados miembros, y que, por lo tanto, debería ser la propia Comisión la llamada a negociar el acuerdo. El Consejo de Ministros sostiene, en cambio, que no hay una competencia específica expresa en los Tratados sobre acuerdos internacionales en materia de transporte.
El TJ en el fallo de la sentencia, establece que las competencias internas y las externas son correlativas, porque existe el llamado principio de paralelismo entre competencias internas y externas, de manera que la Unión es competente hacia fuera (en este caso para suscribir un acuerdo internacional en materia de transportes) en la medida en que es competentes hacia adentro (política común de transportes). En definitiva, la competencia externa de la Unión se extiende a los ámbitos en los que tienen competencias internas.