El Decreto-Ley
El Decreto-Ley
Lo característico del Decreto-Ley es el hecho de ser una norma con fuerza de ley que emana directamente del Gobierno y sobre la que el Parlamento solo se pronuncia a posteriori.
El Decreto-Ley como acto del Gobierno
El art. 86 CE define el Decreto-Ley como acto del gobierno tanto desde un punto de vista positivo como negativo. Positivamente define la naturaleza de la norma, el órgano competente para dictarla y el presupuesto de hecho habilitante. Negativamente lo define por la exclusión de determinadas materias no susceptibles de ser reguladas por Decreto-Ley.
El decreto-Ley puede ser definido como una disposición legislativa provisional dictada por el gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad sobre materias no expresamente excluidas por la CE.
Presupuesto de Hecho habilitante: extraordinaria y urgente necesidad
El TC afirmó expresamente que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad es un límite jurídico a la actuación mediante Decretos-Leyes y que entra dentro de la competencia del TC verificar si el Gobierno ha respetado o no dicho límite. En principio y con razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por vía del Decreto-Ley. El Decreto-Ley es un instrumento normativo, del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual.
Extraordinaria y urgente necesidad es, lo que el gobierno dice que es. En su tarea de verificación el TC se ha limitado a exigir que la definición por los órganos políticos de la extraordinaria y urgente necesidad sea explícita y razonada y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto de hecho habilitante y las medidas que en el Decreto-Ley se adoptan.
En dicha tarea es preciso valorar, en su conjunto, todos aquellos factores que aconsejaron al gobierno a dictar la disposición impugnada. Tales factores quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma.
Aun reconociendo el amplio margen que queda al Gobierno, el Decreto-Ley no puede ser utilizado por el Gobierno discrecionalmente como instrumento sustitutivo de cualquier tipo de actuación de las Cortes previsto en la CE.
Materias no susceptibles de regulación mediante Decreto-Ley
No pueden ser reguladas mediante Decreto-Ley:
- El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
- Los derechos, deberes y libertades de los individuos regulados en el Título I.
- El régimen de las Comunidades Autónomas.
- El Derecho electoral General.
Obviamente todas estas expresiones admiten interpretaciones diversas, y en consecuencia, el círculo de materias no susceptibles de regulación mediante Decreto-Ley puede ampliarse o reducirse, según el alcance que se dé a cada una de estas cuatro expresiones utilizadas por el constituyente. De ahí la necesidad de examinarlas por separado.
Las instituciones básicas del Estado
Hay que considerar como tales no solo aquellas reservadas a L.O. Estarían también vedadas al Decreto-Ley: la Casa del Rey, el estatuto e incompatibilidades del Gobierno, el Ministerio Fiscal, el Jurado, el Consejo de Planificación, el Delegado del gobierno en la Comunidad Autónoma, entre otras.
Derechos, deberes y libertades regulados en el Título I
Los problemas de interpretación que se presentan son variados, entre los que habría que destacar los siguientes:
- El primero y más fácil de resolver sería el de si todos los artículos incluidos en el Título I en los que se reconocen derechos y libertades o se imponen deberes deberían resultar impenetrables para el Decreto-Ley.
- El problema más serio y de más difícil interpretación es el del alcance que debe dársele al verbo “afectar” en relación con las materias excluidas de regulación mediante Decreto-ley. El TC se ha pronunciado, la cláusula restrictiva del art 86.1 “no podrá afectar” debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-Ley ni que permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I.
Ni el régimen general ni el contenido o elementos esenciales de los derechos, deberes y libertades del Título I: estos son los dos límites que el Gobierno tiene a la hora de dictar un Decreto-ley.
Régimen de las CC.AA.
El Decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico-constitucional de las CC.AA. El decreto-ley no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el art. 28.1 de la L.O. del TC, sirven como parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de los demás, el ámbito que la CE reserva a determinadas leyes para delimitar las competencias del estado y las diferentes CC.AA.
El TC afirma que el sistema normal de distribución de competencias entre Estado y CC.AA. es el definido en los arts. 147 a 149 CE y que los instrumentos jurídicos que lo articulan son la CE y los Estatutos de Autonomía.
El ejercicio de competencias atribuidas al Estado por el art 149 CE, aunque tenga incidencia posteriormente en el ejercicio de competencias de las CC.AA., no está vedado al Decreto-ley, dado que no existe ningún obstáculo constitucional. Lo que está vedado al Decreto-ley es regular materia propia de Estatuto de Autonomía u operar una ampliación o armonización extraestatutaria de las competencias de las CC.AA.
Derecho electoral general
Esta fórmula no plantea ningún problema de interpretación, ya que aquí se da una coincidencia casi plena entre los términos empleados en el art 86.1 y los utilizados por el art 81.1 CE en el que se habla de régimen electoral general. Por régimen debemos entender régimen jurídico. En consecuencia, por derecho electoral general ha de entenderse no solo el derecho de las llamadas elecciones generales sino todos los procesos electorales de alcance general.
Tramitación parlamentaria
El Decreto-ley es definido por la CE como una disposición legislativa provisional, queriéndose decir con ello que ha sido dictado por un órgano que no es competente para ello y que ha de ser ratificada por el órgano que sí lo es. A este trámite es al que se refiere el art. 86 CE utilizando el término convalidación.
La CE prevé dos procedimientos alternativos. El primero, según el cual el Congreso de los Diputados tendrá que pronunciarse en el plazo de 30 días desde la publicación del Decreto-ley sobre la convalidación o derogación del mismo. Otro, establece que durante el plazo establecido de 30 días las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
La convalidación por el pleno del Congreso de los Diputados es imprescindible, no puede ser obviada. Lo que sí puede ser es que una vez convalidado, se produzca la tramitación del Decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Es decir, son vías cumulativas. O se produce convalidación o se produce convalidación más tramitación como proyecto de ley como proceso de urgencia.
La tramitación parlamentaria del Decreto-ley no es indiferente para determinar la naturaleza de la norma. Todo lo contrario. En el supuesto de que se proceda única y exclusivamente a la convalidación del Decreto-ley de acuerdo con lo previsto en el art. 86.2 CE el Decreto-ley no se transforma en ley, es decir, no cambia su naturaleza jurídica. Por el contrario, en el supuesto de que se tramite el Decreto-ley convalidado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, el resultado final del procedimiento legislativo será una ley formal del Parlamento.
Esta diferente tramitación tiene efectos prácticos, ya que las limitaciones de tipo material que afectan al Decreto-ley en cuanto tal fuente del Derecho, no afectan a las leyes de las Cortes Generales. En consecuencia, las normas de un Decreto-ley que podrían ser anticonstitucionales por estar contenidas en un Decreto-ley, dejarían de serlo en el momento que el Decreto-ley hubiera sido convertido en ley; mientras que continuarían siendo inconstitucionales si solo se hubiera producido la convalidación por el Congreso de los Diputados.
El Congreso de los Diputados, además de convalidar un Decreto-ley, puede también derogarlo. La derogación ha de ser expresa, el Congreso no se puede limitar simplemente a dejar transcurrir el plazo de 30 días sin pronunciarse.