El Orden Público Económico en la Constitución Política de Chile de 1980

Derecho Constitucional Económico: Conceptos Fundamentales

El Derecho Constitucional Económico (DCE) se define como el conjunto de normas y principios que tienen efecto patrimonial, ya sea para el Estado, para los individuos o para ambos. Su consolidación se produjo en paralelo con la incorporación de garantías en las leyes fundamentales de los Estados, destinadas a proteger la iniciativa económica y el patrimonio de los ciudadanos.

En Chile, la tradición jurídica considera al Orden Público Económico (OPE) como la piedra angular del DCE.

Interpretación Económica de la Constitución

Juan Vicente Solá identifica ocho puntos fundamentales para la interpretación económica de la Constitución, agrupados en los siguientes ejes:

1. Teoría económica del constitucionalismo: Analiza las consecuencias económicas de requerir mayorías calificadas o súper mayorías para cambios políticos.
2. Economía del diseño constitucional: Examina las reglas constitutivas del sistema político, incluyendo la separación de poderes, la distribución de competencias en sistemas federales, los sistemas electorales y la influencia de los grupos de interés.
3. Efectos económicos de doctrinas constitucionales: Analiza los efectos económicos de doctrinas constitucionales específicas, como el conflicto entre la libertad de expresión y el derecho a la honra.
4. Interpretación de disposiciones constitucionales con lógica económica implícita: Analiza la libertad de expresión como garantía del mercado libre de ideas y las normas sobre expropiación como garantías del derecho de propiedad.
5. Mecanismos de protección del mercado: Analiza disposiciones de equilibrio presupuestario y control de la deuda pública.
6. Dualismo judicial: Analiza la situación en que las cortes son activas garantes de las libertades personales pero indiferentes a las libertades económicas.
7. Relación entre interpretación constitucional y desarrollo económico: Analiza el reconocimiento de la libertad económica y la regulación de la actividad económica.
8. Uso del análisis económico en la interpretación constitucional: Examina la posibilidad de que los jueces utilicen el análisis económico en la interpretación constitucional, al igual que otros métodos de las ciencias sociales.

Solá argumenta que la Constitución tiene una tarea integral en materia económica, que se resume en la organización de la competencia política para brindar a los ciudadanos las normas y los bienes que desean. Este es un razonamiento de proceso, es decir, que la Constitución es un proceso por el cual se proveen bienes públicos, normas, un sistema eficaz de competencia política, un sistema eficaz de protección de los bienes privados y una defensa de la autonomía de la voluntad a través de la libertad de contratar.

Relación entre el Orden Público Económico y la Constitución Política de Chile (CPR)

OPE con Rango Constitucional

La CPR redefinió el OPE, elevándolo a rango constitucional en sus elementos esenciales y dotándolo de contenido a nivel de individuo y de Estado.

Etapas Iniciales del Constitucionalismo Económico

El constitucionalismo clásico nació ajeno a los fenómenos económicos. Se consideraba que la economía estaba regida por leyes naturales independientes de la voluntad de los poderes públicos. Bassols contradice esta percepción, argumentando que el constitucionalismo clásico tiene un componente y una función económica más allá de su mera estructuración política. Se trataría de un constitucionalismo implícito, pero netamente económico, sin un diseño normativo con supremacía constitucional para regir permanentemente en materia económica.

Etapas en la Evolución del Constitucionalismo Económico

1. Constitucionalismo liberal implícito.
2. Constitucionalismo económico de entre guerras: Dio lugar a modelos como el marxista-soviético, el socialdemócrata alemán de Weimar, el autoritario nacionalsocialista alemán y el fascista italiano.
3. Revisión económica de las democracias clásicas: El New Deal Americano de Roosevelt.
4. Tendencias del constitucionalismo económico posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Hasta el término de la Segunda Guerra Mundial, el constitucionalismo fue ajeno a la economía en la intensidad que se le conoce hoy.

Definición de la Constitución Económica

Menéndez y Duque definen la Constitución Económica (CE) como el conjunto de normas que establecen la legitimación para ejercer la actividad económica, el contenido de las libertades y poderes derivados de esta legitimación, las limitaciones que afectan a los mismos y a la responsabilidad que grava su ejercicio, así como los instrumentos a través de los cuales el Estado puede actuar o intervenir en el proceso económico.

Para la Escuela de Friburgo, la Constitución Económica constituye el establecimiento de un marco de principios e ideales, y la política gubernamental es la implementación de dichos principios y el logro de dichos ideales.

Argumentos para Constitucionalizar las Bases Económicas

Función de una CPR

Entendida la Constitución, las bases económicas pertenecen de suyo a la Carta Fundamental, al menos en tres planos:

1. Definición del sistema económico: La carta deberá enfrentar el tema de las potestades conferidas al Estado para efectuar regulaciones o planificaciones en materias económicas.
2. Definición de la relación Estado-individuo en la economía: La Constitución deberá definir el ámbito legítimo de actuación del Estado en la vida empresarial económica, permitiéndole o vedándole el ejercicio de potestades.
3. Definición de garantías constitucionales: Si la opción del sistema económico ha sido autorizar total o parcialmente a los particulares para ejercer actividades económicas, la Carta deberá consagrar esta facultad a nivel constitucional, sea elevado a la calidad de derecho público subjetivo o como mera facultad.

La incorporación de las bases económicas del Estado al Código Político no sólo es tolerada por la idea de constitución política, en realidad es exigida imperiosamente por un criterio constitucional riguroso.

La constitución se trata en definitiva de ordenar normativamente la vida en la polis y garantizar a los ciudadanos los derechos esenciales. Si la constitución establece derechos sociales y no toma resguardos constitucionales en cuanto a la disciplina presupuestaria fiscal y política monetaria independiente, tales garantías tenderán en definitiva a transformarse en meras declaraciones románticas. De estas consideraciones fluye que el orden económico es parte plena del orden político a nivel constitucional.

Orden Público, Sistema y Modelo Económico

Hasta dónde una constitución puede legítimamente desarrollar su opción económica, sin afectar la esencia de la idea constitución política. En este punto deben distinguirse tres planos de creciente concreción:

1. Definición de las bases del sistema económico.
2. Adopción del o de los modelos económicos.
3. Formulación de políticas económicas.

El campo propio de una CPR es el primer plano, que llamamos el de las definiciones básicas del sistema económico.

Los modelos económicos, como conjuntos de políticas económicas coherentes, y estas últimas, como medidas contingentes de acción económicas, esencialmente transitorias, carecen, por definición, de la permanencia, generalidad y consensualidad básica para una definición constitucional. Por ello, son ajenas a la Carta.

Las definiciones suelen ser genéricas para el sistema económico por su generalidad y consensualidad.

La doctrina define los sistemas económicos como ordenamientos sociales a través de los cuales la comunidad se organiza para producir y distribuir los bienes producidos, es decir, para responder a los requerimientos básicos del proceso económico: producir y distribuir.

Bases del Sistema Económico

Son aquellas definiciones centrales en tres temas económicos precisos:

1. Las potestades regulatorias e intervencionistas del Estado en la economía y la forma en que se ejercen y revisan.
2. El tema del Estado empresario y su relación con el individuo.
3. Las garantías económicas del ciudadano.

Opción Económica en la CPR

El Código Fundamental que nos rige permite la implementación de modelos y políticas económicas muy diversas, desde las más socializantes hasta otras acentuadamente liberales, en cuanto no excedan el marco amplio de libertad que lo funda.

La doctrina aún no es unánime en que la constitución otorga esta clase de flexibilidad. Para algunos resulta indudable que bajo el concepto de Orden Público Económico se contienen elementos de una política económica determinada, lo que significa un sello ideológico concreto en las normas constitucionales que cristalizan los principios, derechos, garantías e instituciones que le son propios.

Concepto y Contenido del OPE

El concepto más difundido es el propuesto por el profesor Cea Egaña, quien lo define como: el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución.

Esta aproximación al Orden Público Económico ha dado lugar, a juicio del Profesor Fermandois, a la desnaturalización de su contenido.

El profesor Cea, en 1991, aseveró que la finalidad del Orden Público Económico es institucionalizar con rango de máxima jerarquía jurídica, un sistema que asegure a todas las personas el respeto y promoción de los valores de libre iniciativa y apropiabilidad de los bienes, de isonomía o igualdad de oportunidades… en general, de la propiedad del sector privado, paralela a la subsidiariedad estatal, en el marco de la libre competencia en un mercado legalmente regulado.

Avilés Hernández reprocha a la obra pionera de Cea en materia de OPE, al centrarse en el aspecto regulador de la economía, por lo que lo adscribe a sistemas intervencionistas, dejando fuera su vigencia en sistemas más liberales, ambos mixtos.

Hurtado Contreras lo redujo a el conjunto de medidas adoptadas por la autoridad con el fin de organizar la actividad y las relaciones económicas. Así sólo las medidas gubernativas constituyen el OPE para este autor, excluyéndose en las normas y desde luego todo precepto o garantía constitucional. Constituyente, legislador, órganos constitucionales autónomos y Poder Judicial quedan aquí fuera del ámbito del OPE. Sólo la autoridad que adopta medidas es fuente del OPE.

El Profesor Sandoval López ha dicho que si bien el OPE no implica que los particulares no puedan ejercer actividades económicas, deben ejecutarlas con estricta sujeción a las normas de orden público económico, so pena de incurrir en sanciones tanto civiles como criminales en caso de conculcarlas. El Estado al establecer las reglas de orden público económico actúa como guardián para asegurar que los particulares no abusen de la libertad económica que se les ha otorgado.

El antecesor doctrinario del OPE parece ser la idea de Derecho Público Económico, y el centro de discusión la determinación de si determinadas regulaciones son parte del derecho público, o bien del derecho privado.

Una de las definiciones propuestas por la Comisión, fue la siguiente: Normas fundamentales destinadas a regular la acción del Estado en la economía y a preservar la iniciativa creadora del hombre necesaria para el desarrollo del país, de modo que conduzcan a la consecución del bien común. La definición logra un equilibrio admirable entre el concepto iniciativa creadora del hombre con el fin esencial de esa iniciativa, que es el desarrollo del país para obtener el bien común.

Sergio Diez Urzúa propone una definición que parece rescatar parte de este espíritu inicial en el seno de los constituyentes. No abandona la técnica de colocar el eje del OPE en la regulación estatal, si bien ésta debe dirigirse a los derechos de las personas. Dice: El Orden Público Económico es el conjunto de normas marco o generales contenidas en la Constitución Política que regulan los derechos y libertades de orden económico de las personas, la actividad económica del Estado y las relaciones de carácter económico entre ellos.

Actual Contenido del OPE

Orden Público Civil y Finalidades Clásicas del OPE

El concepto tradicional de Orden Público Económico nació para cumplir una función precisa, que es limitar la autonomía de la voluntad particular.

Los derechos económicos son esencialmente renunciables. Las normas de orden público se imponen por sobre las de orden privado para que éstas se subordinen a aquéllas.

Pretender asegurar que las leyes y actos nacidos al amparo del artículo 1545 del Código Civil se subordinen efectivamente a las normas de la autoridad cuando ésta regula la economía; buscan un efecto de eficacia potestativa, relacionada de alguna manera con el Estado de Derecho.

OPE y la Pirámide Normativa

Creemos que el problema a que apunta la idea tradicional del OPE está suficientemente resuelto por la pirámide de la jerarquía de las normas, fundada en la supremacía constitucional que emana del artículo 6° inciso primero de nuestra ley Fundamental.

Los ciudadanos tienen derechos subjetivos económicos que reclaman del Estado y éste estará obligado a reconocer materialmente su legítimo ejercicio, así como el Estado está investido de determinadas potestades regulatorias que, si ejercidas con pleno respeto de las garantías constitucionales, los gobernados deberán necesariamente obedecer.

Es inoficioso pretender que determinadas normas económicas sean regulaciones estatales o estipulaciones contractuales, que gocen de una supremacía especial que las habilite para imponerse sobre otras únicamente porque pertenecen al OPE. Dichas normas, si deben respetarse lo son porque han sido ubicadas por el constituyente, por el legislador, por el administrador, o bien, por el juez, en un lugar constitucional tal que deben obedecerse. Su imperatividad emana de la jerarquía normativa y consecuencial distribución de funciones del poder estatal, y sólo accidentalmente del OPE. Una norma administrativo-económica no es coercitiva por pertenecer al OPE, sino porque, si dictada con apego a la ley y a la Constitución, el Estado de Derecho envuelve su cumplimiento. La misma norma administrativa, o incluso legislativa, no obliga a los particulares si en su forma o su fondo contradice la Constitución.

Por estas razones, a juicio de Profesor Fermandois, el concepto de orden público económico tradicional le parece sobrepasado. A la vez, alienta confusiones y fomenta una interpretación contraria al espíritu de la ordenación económica constitucional.

La Carta de 1980 revirtió desde sus bases la opción tradicional en esta materia, reconociendo a la persona supremacía por sobre el Estado y trasladando todo el poder estatal económico no regulatorio a los cuerpos intermedios creados por los particulares, reservándose sólo por excepción una actuación subsidiaria.

El orden económico incorpora todos los elementos económicos presentes en la sociedad, públicos o privados.

El esquema básico del orden económico goza de supremacía constitucional y por ello se impone sobre el resto de las normas, entonces puede subrayarse su carácter de público. De hecho muchas de sus normas pertenecerán al Derecho Público, en cuanto relacionadoras del Estado con los particulares.

Sólo las normas que rigen la relación del Estado con los particulares deben obedecerse imperativamente por éstos.

La garantía del derecho a desarrollar actividades económicas no está regulando una relación Estado-particular ni pertenece, por tanto, al ámbito tradicional del derecho público, pero aun así debe respetarse.

Su obligatoriedad sólo emana de su carácter de garantía constitucional, reclamable de toda persona, institución o grupo, según reza el artículo 6° de la Constitución.

Las normas trascendentales del orden económico no son otras que las abordadas con precisión en la Carta.

Definición según Herrera del OPE bajo la CPR

El orden económico no es un conjunto de leyes, tampoco puede ser un grupo de medidas de autoridad. Orden económico se basa en valores permanentes y opciones axiológicas recogidas en la CPR, están destinadas a orientar el comportamiento de los agentes económicos en un marco integral único.

Elementos del OPE

• Adecuado modo de relación
• Todos los elementos económicos
• Garantías constitucionales
• Estado subsidiario
• Plena realización de la persona

Se incorporan los elementos jurídicos que son los elementos y opciones constitucionales, a los que deben adecuarse todos en virtud del principio de supremacía constitucional del artículo 6° de la CPR.

La definición le señala una meta al OPE: el bien común y la plena realización de la persona humana mediante la contribución económica de los diversos agentes. No es admisible que el OPE sea una idea neutra, meramente funcional, desligada de las opciones literarias y subsidiarias de nuestra institucionalidad.

Nuestra descripción eleva las obligaciones OPE de asegurar el pleno disfrute de las garantías individuales de naturaleza económica, en un marco valórico informado por el principio de subsidiaridad.

Contenido del OPE Chileno

Principios

Primacía del Hombre y Principio de Autonomías Sociales

Bases Filosóficas de la Primacía:

Según Soto Kloss la primacía humana sobre el estado se explica porque es indudable que el hombre, por su naturaleza misma, si bien está destinado a vivir en sociedad, ello no significa que el hombre haya sido hecho para la sociedad, sino, por el contrario, la sociedad existe para la perfección del hombre, de todos y cada uno de sus miembros que la componen puesto que son personas.

Según Jaime Guzmán la primacía del hombre descansa en una doble superioridad sobre el Estado, esto es:

Primacía ontológica, porque metafísicamente el hombre es un ser sustancial, esto es, que existe y subsiste por sí mismo, en tanto el Estado es un ser accidental de relación, que requiere de hombres para existir y subsistir.

Primacía teleológica, porque, en cuanto al fin de uno y otro ser, el hombre está destinado a una perfección espiritual metaterrenal, mientras el Estado no tiene ni aspira, como un todo, a una perfección espiritual extraterrena.

Principio de Subsidiariedad

Quizá la formulación más clara del principio de subsidiariedad es la contenida en la encíclica papal Quadraggesimo Anno, de 1941, de Pío XI.

Escribió el Pontífice: como no es lícito quitar a los individuos lo que ellos pueden realizar con sus propias fuerzas o industrias para confiarlo a la comunidad, de la misma manera es injusto… entregar a una sociedad mayor y más elevada aquellas cosas que las comunidades menores e inferiores pueden hacer.

Esta simple frase envuelve una completa concepción filosófica que irradia su influencia sobre el poder estatal y las garantías constitucionales de nuestra Magna Carta de 1980.

Virtudes Políticas y Económicas de la Subsidiariedad: El principio de subsidiariedad es clave para la conformación de una Sociedad Libre.

Virtudes del Principio de Subsidiariedad: Son Sociales y Políticas, garantiza la libertad de la persona y favorece su realización personal más plena; permite mayores grados de realización de los bienes comunes particulares mediante el ejercicio de la autonomía personal y social; contribuye como ningún otro sistema a la ordenación de la sociedad para su avance en el logro del Bien y Común General.

Algunos autores, como Álvaro DOrs, por ejemplo, agregan a esta libertad propia de la subsidiariedad, el principio de solidaridad, y lo señalan como complemento de ella en el plano social en una relación inversa desde la sociedad menor a una sociedad mayor.

Principio de la Igualdad y No Discriminación Arbitraria

Principio de Propiedad Privada

Principio de la Revisión Judicial Económica

Principio integrante del Orden Público Económico Chileno.

Definición: Principio que exige a todo ordenamiento proveer de las acciones cautelares y recursos sustantivos idóneos, de los tribunales especializados y jerárquicamente convenientes y de las fuerzas ejecutivas eficaces para el cumplimiento de las resoluciones jurisdiccionales que permitan un escrutinio estricto de la conformidad de los actos legislativos, ejecutivos, judiciales y particulares con efectos económicos ante las garantías económicas de la constitución.

Bernard Siegan ha destacado la íntima relación del principio de RJE con la arquitectura política del constitucionalismo, al señalar que la separación de poderes entrega a una persona agraviada el derecho a buscar la protección judicial contra restricciones arbitrarias y caprichosas contra la libertad.

La RJE no se satisface plenamente con las acciones procesales de lato conocimiento previstas en la legislación anterior a 1980.

El OPE sólo es servido con eficiencia si la revisión judicial económica dispone de suficientes acciones cautelares o sustantivas ante órganos jurisdiccionales independientes y sujetas a una tramitación veloz.

Revisión Judicial en Chile: Chile es un país que careció durante décadas de toda clase de revisión judicial, como la entendemos nosotros y la doctrina extranjera. La instauración del Recurso de Protección, en 1976, marcó el comienzo del fin para este desamparo constitucional.

El Recurso de Protección tutela casi todas las garantías de naturaleza económica primordiales del OPE. Con la inexplicable exclusión de las garantías tributarias (art. 19 N°20) y del debido proceso (19 N°3 inciso quinto), es el instrumento idóneo para materializar el principio de la RJE.

Principio de la Reserva Legal de la Regulación Económica

Consiste en la asignación exclusiva al legislador de la tarea de regular la actividad económica, y en la extracción consecuencial de esa función desde el ámbito de la potestad reglamentaria. Tiene su fuente en el inciso primero del N°21 del art. 19 de la CPR, en la frase respetando las normas legales que la regulen y goza de esporádicos pero vigorosos reconocimientos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El OPE se nutre de este principio como una medida operativa de protección contra la arbitrariedad que se presume connatural al proceso de toma de decisiones del ejecutivo.

Principio de la Política Monetaria Independiente y Disciplina del Gasto Fiscal

: Principio asociado a la sección orgánica de la Carta, y que tiene por objeto velar por una administración macroeconómica disciplinada por parte del Estado