El Ciclo Presupuestario
La vida de un presupuesto se prolonga temporalmente por unos 36 meses en circunstancias normales, dejando un margen para las peculiaridades de los distintos países. Se pueden diferenciar para un presupuesto cuatro fases: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control.
Elaboración del Presupuesto
En esta fase se producen las negociaciones entre los directivos responsables de la confección del documento presupuestario y los departamentos ministeriales y órganos del Estado. Las propuestas presupuestarias nacen de las unidades administrativas inferiores y se van agregando a niveles superiores hasta integrarse en el proyecto de presupuesto general presentado por el gobierno. En esta fase existe un protagonismo absoluto del Poder Ejecutivo en la preparación del presupuesto.
Discusión y Aprobación del Presupuesto
En esta fase el protagonismo lo tienen las cámaras del poder legislativo. El Consejo de Ministros aprueba el proyecto y lo presenta al Congreso para su discusión y aprobación. A continuación, el Gobierno remite el Proyecto a las Cortes Generales antes del 1 de octubre. El ejercicio presupuestario coincide con el año natural. En el caso de que no esté aprobado y publicado en el BOE antes del 1 de enero, se produce una prórroga automática del presupuesto del año anterior.
Ejecución del Presupuesto
Una vez que el documento presupuestario se aprueba por el Parlamento se convierte en Ley. Con la entrada del ejercicio presupuestario correspondiente (1 de enero en España) comienza la vida presupuestaria para la fase de ejecución. En esta fase es preciso analizar dos cuestiones: el significado de la vinculación de la Administración con respecto al documento presupuestario y el procedimiento a través del cual la Administración desarrolla esta fase.
Primera Cuestión
Por la vía de los gastos, el presupuesto constituye un techo que no se puede sobrepasar. En relación con los ingresos, es preciso distinguir entre ingresos ordinarios y extraordinarios. Si son ingresos ordinarios, la Administración posee una estimación del nivel deseable de ingresos para cubrir los gastos. Si son ingresos extraordinarios, es decir, endeudamiento, existe una limitación en las posibilidades de incurrir en endeudamiento por parte de la Administración.
Segunda Cuestión
Es el procedimiento de ejecución, que será de distinta forma si se trata de gastos o ingresos. Respecto a los gastos públicos, se distinguen las siguientes etapas:
- Aprobación del gasto: acuerdo del órgano competente de realizar un gasto. Reserva parte del crédito de manera aproximada.
- Compromiso de gasto: acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. Es un acto de relevancia jurídica para terceros.
- Reconocimiento de la obligación: cuando se recibe el bien o servicio con la correspondiente factura y está todo conforme. Corresponde a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo.
- Ordenación del pago: acto por el que el “ordenador” exige al “pagador” que se efectúe el pago. Compete al Director General del Tesoro y Política Financiera la función de Ordenador General de pagos del Estado, bajo la superior autoridad del Ministerio de Economía y Hacienda.
- Pago Material: es la entrega de dinero realizada por el pagador al acreedor del sector público. // Cuando la naturaleza de la operación así lo determine, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas.
En el caso de los ingresos públicos, el procedimiento de ejecución es muy diferente del de los gastos, ya que el sector público puede obligar a los particulares a cumplir con sus obligaciones tributarias.
Control del Proceso Presupuestario
Es la última fase del ciclo presupuestario. Tres formas de control: control interno del poder ejecutivo, control judicial y control parlamentario.
Control Interno
El control interno o administrativo es establecido por un órgano de la Administración, pero independientemente de los organismos gestores (en España, la Intervención General de la Administración del Estado). Dicho órgano realiza un control previo en las fases de ejecución, vigilando la legalidad a través del control de regularidad contable. Pero este control es insuficiente, por lo que se complementa con los otros dos.
Control Judicial
Es a cargo del Poder Judicial desde el que se nombra a un tribunal con competencias exclusivas en materias presupuestarias (en España, el Tribunal de Cuentas). Su función consiste en vigilar la ejecución presupuestaria realizada por la Administración.
Control Parlamentario
Es realizado por el Poder Legislativo. El parlamento, que anteriormente había intervenido al inicio en la fase de discusión y aprobación, vuelve a intervenir comprobando si el ejecutivo ha seguido los mandatos presupuestarios.