1. Gobierno y Administración
A) Caracterización
Característica mixta: se puede desdoblar en función de las actividades (funcional). Posibilita su estudio tanto:
- Desde el ámbito administrativo, en el que se ha venido definiendo tradicionalmente como el órgano superior de la Administración del Estado.
- Desde el punto de vista del Derecho Constitucional enmarcado a sus notas definitorias de órgano constitucional. (no todo órgano de la constitución es constitucional, sería esto si no tiene ningún órgano por encima).
Órgano constitucional inmediato: no debe su existencia a la atribución de sus funciones esenciales a la voluntad de otro órgano.
El Gobierno y la Administración son instituciones públicas claramente definidas, aunque no implica que estén necesariamente separados o desconectados, cerrando de esta forma una larga polémica doctrinal.
Ejem: el secuestro del Alakrana, que hace intervenir diferentes ministerios y así, mediante la Administración consiguen la unión y un fin.
Gobierno y la Administración son realidades unidas entorno a la llamada función ejecutiva, correspondiendo al Gobierno la actividad directiva y a la Administración la actividad directiva y a la Administración la actividad así dirigida.
Las Cortes Generales en 1997 adoptaron estos criterios explicitados antes en la Ley 30/1992 diferenciando y regulando por un lado al Gobierno en la Ley 50/1997 de 27 noviembre, y por otra parte la Administración en la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
En la exposición de motivos dice: los ministros, miembros de Gobierno y titulares del máximo órgano de la Administración General del Estado, constituyen la pieza básica de la Ley administrativa. El ministro es la parte administrativa más alta del ministerio.
B) Estructura
En la Constitución de 1987 no se habla de forma explícita de esa separación de poderes. Se encuentra compuesto por los ministros y por su presidente, e incluso por otros miembros, caracterizado por ser el órgano colegiado que ostenta el Poder Ejecutivo.
La Constitución Título IV: recoge esta formulación al regular la estructura y funciones del Gobierno y de la Administración. Tiene su desarrollo en la Ley 50/1997, todo lo relativo al Gobierno y sus funciones, potestades y atribuciones.
Función más importante: dirección Administración, la cual ejecuta. Ejem: el Gobierno no quiere que entre la carne de las vacas locas al país y la policía no deja que pasen, el ministerio de exteriores manda diplomáticos, sanidad analiza toda la carne…
La Administración encuentra su actividad sujeta al Gobierno, obedece, es un mero sujeto instrumental de los fines políticos del órgano político que es el Gobierno.
El Gobierno se compone de Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.
Es un órgano complejo por una serie de órganos universales y colegiados (pluripersonal), Consejo de ministros y comisiones delegadas del Gobierno, diferenciados en cuanto a sus competencias.
Los Ministros se ocupan de las siguientes tareas:
- Amplían la acción del Gobierno en su departamento, según lo aprobado en Consejo de Ministros y lo encomendado por el Presidente del Gobierno.
- Ejercen potestad reglamentaria en las materias de competencia de su Departamento ministerial
- También asumen otras competencias que las leyes o las disposiciones organizan y el funcionamiento del Gobierno u otras normas les atribuyen.
- Refrendan, en su caso, los actos realizados por el Rey en ámbito de su competencia. Pueden nombrarse ministros sin cartera, a los que se encargue la responsabilidad sobre determinadas funciones gubernamentales.
- Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 1.3 LG)
Consejo de Ministros
Colegiado del Gobierno (presidida por el Presidente del Gobierno, quien convoca las reuniones y su orden del día).
Funciones:
- Declaraciones de los estados de alarma y de sitio.
- Aprueban los Reales Decretos Legislativos, los Reales Decretos-Leyes, y el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado.
- Aprueba los reglamentos para desarrollo y ejecución de las leyes.
- Puede acordar la negociación y firma de tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno
Los hace el Consejo de Ministros, previa propuesta del Presidente. Están presididas por un miembro del Gobierno y sus deliberaciones son secretas. Se encargan de analizar los temas de carácter general que afectan a varios departamentos ministeriales integrantes de la Comisión, incluso elaborando, en su caso necesario, una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
También se les puede delegar determinadas funciones por el propio Consejo de Ministros y deben resolver sobre los asuntos que afectan a más de un Ministerio y que no tengan que elevarse al Consejo ese tipo de decisión. El Presidente puede elevar la decisión final al Consejo de Ministros en un momento determinado.
Órganos de Colaboración y Apoyo del Gobierno
- Secretarios del Estado: órganos superiores de la Administración General del Estado, responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad concreta de un departamento o de la Presidencia del Gobierno.
- La Comisión General de Secretaría del Estado y Subsecretaría: prepara las reuniones del Consejo de Ministros.
- El Secretariado del Gobierno: entre cuyas funciones se encuentra la vigilancia por la correcta publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno en el BOE.
- Gabinetes: órganos de asesoramiento político y técnico del Presidente del Gobierno, de las del Vicepresidente, Ministros y Secretarios del Estado.
- La Secretaría General Técnica: órgano de asistencia técnica y administrativa, encargada de los proyectos de planes generales de actuación y de los programas de necesidad de los departamentos.
- Directores Generales: son la base de los departamentos ministeriales competentes en algunos de los diversos sectores de dichos departamentos.
C) Funciones del Gobierno
Art. 97 CE.
- Dirigir política exterior e interiores, la Administración civil y militar, y la defensa del Estado; la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
- La programación política
- La iniciativa y ejecución de los Presupuestos Generales, y de la planificación económica.
- El ejercicio de las funciones arbitrales.
- La declaración del estado de alarma y de excepción, y la propuesta del estado de sitio.
- Disolución de las Cámaras legislativas.
- El control del ejercicio que las Comunidades Autónomas realizan de las funciones de los poderes centrales las deleguen.
- Función de defensa y dirección de la Administración militar
- La función de dirección de la política exterior en materia de tratados y convenios.
Resumen: La función ejecutiva consiste en :
- Llevar a cabo las decisiones tomadas por las Cámaras al mismo.
- Dar ejecución a las leyes y demás normas por medio de sus departamentos ministeriales.
- Hacer que se cumplan los objetivos del Gobierno para el desarrollo de su programa político.
Iniciativa legislativa del Gobierno
Es uno de los órganos legitimados por el artículo 87 CE para tener dicha iniciativa para la elaboración, aprobación y posterior remisión de sus proyectos de ley al Congreso de los Diputados y, en su caso, al Senado.
La potestad reglamentaria
Reconocida constitucionalmente al gobierno. El ejercicio de la misma se inicia por el centro directivo competente, mediante el correspondiente proyecto con el informe sobre su conveniencia, debiendo solicitar todos aquellos informes y consultas que se consideran necesarios para garantizar la legalidad y acierto del texto del reglamento en proceso de elaboración.
También es preciso un informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas, cuando el reglamento pueda afectar a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
D) El cese del Gobierno
El cese del Gobierno se produce tras la celebración de elecciones generales, así como en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria tras una moción de censura (art.113 CE), o una cuestión de confianza (art.112 CE), o por dimisión (Adolfo Suarez) o fallecimiento de su Presidente.
En todos estos supuestos, el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
La moción de censura
Se plantea por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, para exigir la responsabilidad política del Gobierno. Una vez votada, si el Congreso adopta dicha moción, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquella se entenderá investido de la confianza de la Cámara, siendo nombrado Presidente del Gobierno por el Rey. Si no se aprueba la moción, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Todas las que se han planteado durante la Democracia no se han llevado a cabo.
La cuestión de confianza
Se plantea por el propio Presidente del Gobierno, ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros. Su objetivo consiste en conocer el apoyo, por la Cámara, del programa o la declaración de política general del Gobierno. Si el Parlamento no quiere, el Gobierno hará una Cuestión de Confianza (se necesita una mayoría más baja que en la Confianza), nunca se ha dado en España.
Se entenderá otorgada la confianza cuando la mayoría simple de los Diputados vote a favor. Si se le niega la confianza, el Presidente quedará derrotado y presentará su dimisión al Rey, debiendo procederse a la designación del presidente del Gobierno, conforme al procedimiento del artículo 99 de la Constitución.
2. El Presidente del Gobierno
Posición mixta: órgano de la Administración del Estado, y órgano político-constitucional. El Presidente del Gobierno cuenta con relevantes funciones administrativas:
- participación en el ejercicio de las competencias administrativas ejercidas por el Consejo de Ministros y por las Comisiones Delegadas del Gobierno.
- La Ley 50/1997 en su artículo 23.3, le atribuye potestad reglamentaria para aprobar disposiciones por Real Decreto.
- Potestad para crear, modificar y suprimir los Departamentos Ministeriales y las Secretarias de Estado por Real Decreto [art. 2.2 j) LG].
- Diversas normas sectoriales puedan conferir al Presidente otras competencias administrativas [art. 2.2 letra n) LG]
El Presidente del Gobierno es un órgano político-constitucional de suma relevancia debido, fundamentalmente, a que:
- Corresponde al Presidente y no al Gobierno, recibir la investidura del Congreso de los Diputados (art. 99 CE).
- Es al Presidente al que corresponde plantear, en su caso, la cuestión de confianza ante el Congreso (art. 112 CE).
- Es el presidente el que propone al Rey la disolución del Congreso, del Senado o las Cortes Generales, con la correspondiente convocatoria de elecciones.
- Es el Presidente el que propone el nombramiento y la separación de los demás miembros del Gobierno.
- Es el presidente el que propone al Rey la convocatoria del referéndum consultivo (art. 92.2 CE).
- Corresponde al Presidente refrendar, en general, los actos del Rey, salvo que por prescripción constitucional deban ser refrendados por el Presidente del Congreso (art. 64.1 CE).
- La legitimación del presidente del Gobierno para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art. 162.1 letra a CE)
- Otras importantes funciones de que ponen de relieve el liderazgo institucional y fáctico del Jefe del Ejecutivo: por ejemplo, en el hecho de que los ministros tengan que seguir sus instrucciones.
3. La administración: principios generales
Garrido Falla define la Administración como un complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo, para el cumplimiento de determinadas funciones estatales. El Gobierno dirige la política general de la Administración Pública, y también el régimen general de los funcionarios, enmarcados ambos en los principios que el art. 103 CE establece.
La Administración está subordinada al Gobierno en la dirección política del Estado, en una relación de jerarquía. El Gobierno está situado en la cúspide de los órganos que integran la Administración General del Estado.
En la organización territorial de la Administración general del Estado, son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, como los Subdelegados de Gobierno en las provincias (art. 6.3 Ley 6/1997, LOFAGE).
El art. 103 CE
Proclama que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Las características de cada uno de los principios enunciados en el art. 103 CE son:
- El principio de actuación objetiva: para no actuar arbitrariamente, sino obedeciendo a los criterios de imparcialidad que el ordenamiento jurídico determina (principio de neutralidad política de la Administración).
- El principio de eficacia: es un principio programático, que pretende informar sobre el método y el resultado de la acción administrativa.
- El principio de jerarquía: de carácter piramidal.
- El principio de descentralización: acercando la actuación de la Administración al ciudadano.
- El principio de desconcentración: que el órgano más cercano al ciudadano afectado por la actuación administrativa sea el encargado de dicha actuación.
- El principio de coordinación: es el que ha de regir en la organización y en las relaciones entre las distintas Administraciones, o dentro de la misma Administración, para que su actuación sea conjunta y más eficaz.
- El principio de descentralización: acercando la actuación de la Administración al ciudadano.
- El principio de sometimiento pleno a la ley y al Derecho: según el art. 9.1 CE, la Administración como los demás poderes públicos, ha de obedecer y respetar todas las fuentes del ordenamiento jurídico en el ejercicio de sus funciones.
Además toda la actuación administrativa ha de gozar de la cobertura legal para considerarse legal para considerarse legítimamente realizada, y debidamente controlada.
En caso de que la actuación administrativa causase daños en los bienes y derechos de los ciudadanos, su responsabilidad le obliga a indemnizarlos debidamente (art. 106 CE).