LECCIÓN 10: La Administración Local en España
I. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. Presupuestos constitucionales
El estudio de la Administración local debe partir de la regulación constitucional. Esta idea estuvo oscurecida durante el régimen político anterior y la dictadura de los años 20 que, a pesar de ello, había sentado las bases legislativas del ordenamiento local español en todo lo no relacionado con los planteamientos de representación política y autonomía de las Corporaciones locales.
La regulación constitucional de las Entidades locales se concreta en garantizar su autonomía. Esta autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional que supone:
- La necesidad de que todo territorio estatal se organice en municipios y provincias, y en los archipiélagos en islas.
- Reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión, aunque tales competencias no se establecen en la Constitución y se dejan a la determinación del legislador ordinario, que no puede reducirlas a límites en los que no sea posible satisfacer los intereses que la Constitución reconoce a las Entidades locales.
- Implica la autoselección de sus órganos de gobierno y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la comunidad que integran estas entidades.
- Supone atribuir a las Entidades locales el poder de ordenanza, que es la capacidad de dictar normas de rango reglamentario.
- Se reconoce a la Administración local suficiencia financiera, lo que no supone dotar de medios financieros propios a las Entidades locales, solo de medios suficientes aunque provengan de medios proporcionados por otras Entidades públicas.
La Constitución sanciona la competencia legislativa del Estado para aprobar las bases del Régimen local y regula algunos extremos que debe respetar el legislador ordinario. En cuanto a la regulación organizativa, solo tiene alguna precisión en relación al municipio y es abierta a las soluciones que pueda establecer el legislador ordinario en relación a la provincia. Finalmente, la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales cuya actualización debe llevarse a cabo en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
2. La legislación de régimen local
A) COMPETENCIAS LEGISLATIVAS
La Constitución española atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen local, lo que se deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen jurídico de todas las Administraciones públicas.
B) LEGISLACIÓN ESTATAL BÁSICA Y AUTONÓMICA DE DESARROLLO
La legislación básica estatal se integra por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) de 2 de abril de 1985, por determinadas disposiciones de Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986 de 18 de abril, que regulariza y armoniza la legislación vigente en materia de Régimen local, y por la Ley de Haciendas Locales de 29 de diciembre de 1988.
Sin embargo, la legislación estatal sobre Régimen local no se agota en la normativa básica puesto que, según el artículo 149.3 de la Constitución, si alguna Comunidad Autónoma no hubiera asumido competencias en esta materia, el Estado debería regular la misma por entero. Además, el Derecho estatal es supletorio del autonómico y, por tanto, se aplica cuando las Comunidades Autónomas no legislen sobre la materia.
Además de las normas señaladas anteriormente, la legislación estatal se integra por los Reglamentos de Desarrollo de estas leyes sobre población y demarcación territorial, organización, funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones, de funcionarios de habilitación nacional y de bienes. LRBRL autorizó también al Gobierno para actualizar y acomodar, además de los señalados, el Reglamento de Servicios, que no ha sido aprobado.
La legislación autonómica de desarrollo corresponde, según sus Estatutos, a las Comunidades Autónomas, tanto a los que aprobaron por la vía del art. 151 CE y a Navarra, como a las demás que asumieron esta competencia en la reforma de sus Estatutos.
C) LEGISLACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES
Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son: las Ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la esfera jurídica de los administrados; y los Reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de la propia entidad que los aprueba y sus servicios.
D) LAS REGLAS DE DETERMINACIÓN DE LA LEGISLACIÓN APLICABLE EN LAS DISTINTAS MATERIAS DEL RÉGIMEN LOCAL
El artículo 5 de la LRBRL establecía una serie de reglas sobre la legislación aplicable que reproducía lo que ya se deducía de la Constitución española, los Estatutos y de la propia Ley, sobre la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y las normas de las propias Entidades locales. Este artículo incurría en un error puesto que anteponía los Reglamentos orgánicos de las Entidades locales a la legislación de desarrollo de la LRBRL de las Comunidades Autónomas. Su anulación por parte del Tribunal Constitucional supone que las reglas de determinación de la legislación aplicable en las distintas materias del Régimen local sean las generales por las que nuestra Constitución articula las relaciones entre los ordenamientos estatal, autonómico y local. En materia de Régimen local, el Estado, según el artículo 149.1.18, tiene atribuida la Legislación Básica, que se aplica en primer lugar, después la de Desarrollo de la Comunidad Autónoma correspondiente, si tiene atribuida tal competencia por su Estatuto y, por último, la normativa de la propia Entidad local. Pero el problema es saber qué es el Régimen local como materia. Algunas materias incluibles en el Régimen local tienen atribuidos por la Constitución española títulos competenciales en favor del Estado como ocurre con los bienes de dominio público estatal o de Hacienda General y Deuda del Estado. Por otro lado, el artículo 2 de la LRBRL establece que en la regulación de servicios y materias sectoriales concretos la legislación aplicable será en primer lugar la Estatal o la Autonómica; además, exige este mismo artículo la obligación de que las leyes especiales aseguren la adecuada participación de las Entidades locales en las distintas materias y servicios, determinando qué competencias concretas corresponden a dichas Entidades.
II. EL MUNICIPIO
1. Excurso histórico. El problema de la reforma municipal
El Municipio es la Entidad primaria de la Administración local. Se consolida como Entidad pública para la gestión autónoma de los intereses de sus vecinos en la Edad Media, en las villas a las que se les otorga un régimen jurídico propio: Los Fueros. A partir del Siglo XVI, la organización municipal resulta interferida por el Corregidor, de nombramiento real. También se crean puestos de Regidor de nombramiento real y se permite la venta de estos oficios públicos. Carlos III intentará la regeneración del gobierno municipal mediante la creación de los diputados de común y los síndicos personeros.
La revolución francesa impondría un tipo uniforme de organización que se extendió a todos los núcleos de población. Las Cortes de Cádiz abolieron en 1811 los señoríos jurisdiccionales y suprimieron los cargos de Corregidores, Regidores y Alcaldes de nombramiento real; y la Constitución de 1812 extendió los Ayuntamientos a todas las poblaciones españolas. La Constitución solo imponía la implantación de los Ayuntamientos a las ciudades y villas que contasen con mil almas, pero el Decreto de 23 de mayo de 1812 reguló ya la extensión de los Ayuntamientos a poblaciones con un número inferior de vecinos.
El resultado de este proceso histórico fue que en España el número de municipios actualmente es muy numeroso. Se ha generalizado la defensa de una reforma en profundidad de la Administración municipal, suprimiendo todos aquellos municipios cuya viabilidad en términos de eficacia administrativa es discutible por su escasa dimensión social. Pero dicha supresión e integración en otros municipios contiguos es una reforma difícil de realizar por la oposición de las poblaciones afectadas. Otras líneas de reforma se orientan hacia la comarcalización de los pequeños Municipios, pero el artículo 42 de la LRBRL hace inviable esta política.
La Constitución española, en su artículo 148, atribuye la competencia para la reforma municipal a las Comunidades Autónomas, pero tampoco se deciden a hacerla.
2. El territorio y la población municipal
La organización, el territorio y la población son los tres elementos del Municipio.
A. EL TERRITORIO
El territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el Municipio ejerce sus competencias; puede no ser continuo, pero debe comprenderse en todo caso en la misma Provincia.
Los supuestos más importantes de alternación de términos municipales son los de agregación de un Municipio a otro contiguo, fusión por extinción de dos o más Municipios para integrarse en otro nuevo que los integra y segregación de parte del territorio de uno o más Municipios, para constituir otro nuevo, sin que se extingan los anteriores. Esta alteración, como competencia de las Comunidades Autónomas, se regula por la legislación autonómica, aunque el artículo 13 de la LRBRL contiene algunas disposiciones básicas en la materia. La regulación del artículo 13 es como una decisión administrativa que compete a las Comunidades Autónomas y que resulta de un procedimiento administrativo en el que se requiere la audiencia de los Municipios afectados y el dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo superior de la Comunidad. La creación de nuevos Municipios requiere la existencia de un núcleo de población territorialmente diferenciado, que cuente con recursos suficientes y que no suponga una disminución de los servicios que venía siendo prestado por los antiguos Municipios de los que se segrega. El Estado se reserva una acción de fomento de la fusión de los pequeños Municipios, en beneficio de una mejora de su capacidad de gestión.
Los Municipios deben constar en el Registro de Entidades locales dependiente del Ministerio para las Administraciones Públicas, al que deben comunicarse todas las alteraciones de los términos municipales.
B. LA POBLACIÓN
Está constituida por las personas residentes en el término municipal que integran la comunidad que sirve de base a la Corporación municipal.
Es vecino todo español mayor de edad que resida habitualmente en el Municipio y figure inscrito en el Padrón. La inscripción es un deber legal y podrá practicarse de oficio por el Ayuntamiento si el residente lleva más de dos años habitando en el Municipio. La Ley establece una lista de derechos y deberes de los vecinos, como el derecho de sufragio activo y pasivo para los extranjeros que tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea.
El artículo 18 de la LRBRL establece que son derechos y deberes de los vecinos:
a) ser elector y elegible;
b) participar en la gestión municipal según lo dispuesto en las leyes y cuando sea requerida por la Corporación con carácter voluntario;
c) utilizar los servicios municipales y acceder a los aprovechamientos comunales;
d) contribuir mediante prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales;
e) ser informados y dirigir solicitudes en relación a los expedientes y documentación municipal;
f) pedir la consulta popular en los términos previstos en la ley;
g) exigir el establecimiento y la prestación de los servicios públicos municipales de carácter obligatorio; y
h) aquellos otros derechos y deberes que establezcan las leyes.
Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del Municipio en el que residan habitualmente y, si lo hacen en varios, en el que vivan más tiempo al año. Los inscritos en el Padrón constituyen la población del Municipio; este Padrón se actualiza permanentemente y sobre él se elaboran los censos de población de todas las demás Administraciones públicas y también los censos electorales. Igualmente, los extranjeros que residan legalmente en España deben inscribirse en el Padrón municipal, pero sus derechos serán los que establezca la ley de Extranjería.
3. La organización municipal
Tiene dos variantes:
A) El Ayuntamiento
El Ayuntamiento tiene dos órganos esenciales: el Pleno y el Alcalde que, junto con los Tenientes de Alcalde, existen en todos los Ayuntamientos (artículo 140 de la Constitución española). Un tercer órgano es la Comisión de Gobierno, que solo se prevé en algunos Municipios.
a. El Pleno
Integrado por todos los Concejales, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los vecinos. En las elecciones locales, el sufragio activo y pasivo está reconocido también a los ciudadanos de la Unión Europea domiciliados en el Municipio. El distrito electoral es el término municipal y el sistema de elección el proporcional de los mayores cocientes (método D’Hondt), en base a listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos políticos o agrupaciones de electores, exigiéndose que las distintas candidaturas obtengan un mínimo del 5% de los votos válidos para que sean adjudicados puestos de Concejal a los candidatos de la lista. Dicho sistema electoral no es el más adecuado para la Administración local, ya que su rigidez impide una mayor incidencia de la personalidad de los elegibles frente a la influencia de los partidos. Sería preferible un sistema de listas abiertas o al menos no bloqueadas.
El número de Concejales a elegir está en función de la población:
- 5 hasta 250 residentes
- 7 de 251 a 1.000
- 9 de 1.001 a 2.000
- 11 de 2.001 a 5.000
- 13 de 5.001 a 10.000
- 17 de 10.001 a 20.000
- 21 de 20.001 a 50.000
- 25 de 50.001 a 100.000
Y se añade un Concejal más por cada cien mil residentes o fracción y otro más si el número resultante fuera par.
b. El Alcalde
Es el Presidente del Ayuntamiento. Su elección, en base al artículo 140 de la Constitución española, puede ser por los concejales o por los vecinos, pero el legislador ordinario descarta el realizado por los vecinos. La elección se realiza por la mayoría absoluta de los concejales, de entre los que figuraron como cabeza de las correspondientes listas electorales; y solo si este sistema falla, se designa Alcalde al primer concejal de la lista más votada. También se prevé el cese del Alcalde por moción de censura constructiva aprobada por mayoría absoluta de los concejales. Esta moción, una vez presentada, debe celebrarse en el décimo día siguiente a su presentación, en una sesión que está presidida por una Mesa de edad. La presentación de la moción de censura debe ser propuesta por la mayoría absoluta de los concejales y ninguno de ellos podrá firmar más de una moción durante su mandato.
También se ha regulado la cuestión de confianza que podrá presentar el Alcalde, vinculada a la aprobación de los presupuestos anuales, del reglamento orgánico, de las ordenanzas fiscales o de los planes cuya aprobación final corresponda al Municipio. Si el Alcalde pierde la cuestión de confianza, cesará automáticamente. Si la cuestión de confianza se vincula a la aprobación de los presupuestos, se entenderá otorgada y aprobados los presupuestos si en el plazo de un mes desde que se pierde la cuestión de confianza no se presenta una moción de censura con un candidato alternativo o si, presentada esta moción, no prospera. Para evitar abusos, la Ley impone que solo se pueda presentar una cuestión de confianza en cada año, no más de dos durante todo el mandato del Alcalde y no está permitida en el último año de su mandato, ni cuando se haya planteado una moción de censura hasta que esta se vote.
Los Tenientes de Alcalde son los auxiliares del Alcalde que él designa entre los Concejales.
c. La Comisión de gobierno
En aquellos municipios con más de 5.000 residentes o que así lo prevean sus Reglamentos Orgánicos. Está presidida por el Alcalde, integrada por un número de Concejales no superior a un tercio total de los que corresponde al Ayuntamiento, nombrados o cesados libremente por el Alcalde dando cuenta al Pleno.
También se prevé la creación de otras Comisiones para el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban corresponder al Alcalde, Pleno, Comisiones de Gobierno o Concejales que ostenten delegaciones.
d. Los demás órganos municipales
Tienen simple relevancia interna, salvo las delegaciones de atribuciones que puedan recibir. El artículo 116 de la LRBRL prevé la creación de la Comisión Especial de Cuentas en todas las Entidades locales para el control de las Cuentas Anuales antes de someterse a la aprobación del Pleno. En las grandes ciudades, se puede prever la creación de órganos desconcentrados para la mejor gestión de determinadas competencias en distintas zonas o distritos, como son las Juntas Municipales de Distrito.
B) El Concejo abierto
Es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa (artículo 140 de la Constitución española). Todos los vecinos, constituidos en Asamblea o Concejo abierto, son el órgano fundamental de estos Municipios, sustituyendo así al Pleno. Es propio de pequeños núcleos de población. La LRBRL prevé que los Municipios de menos de cien habitantes y aquellos que lo tuvieran reconocido tradicionalmente se regirán por este sistema. En estos Municipios solo se prevén elecciones para el nombramiento del Alcalde por sufragio universal, directo, secreto y por el sistema mayoritario. El Alcalde podrá designar de entre los vecinos hasta tres Tenientes de Alcalde para auxiliarle en sus funciones.
C) Regímenes especiales de organización
a. Municipios de Madrid y Barcelona: Se regulan por leyes especiales que prevén una organización más compleja. Las Ciudades de Ceuta y Melilla son actualmente Comunidades Autónomas que se rigen por sus respectivos Estatutos y asumen las competencias que la legislación general atribuye a los Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales.
b. La legislación autonómica puede establecer regímenes especiales para los pequeños municipios: Los de carácter rural, los turísticos, industriales, mineros, histórico-artísticos…
c. Los Municipios Forales regulados por la correspondiente legislación foral de Navarra. Y en el País Vasco el régimen foral se concentra en los territorios históricos.
4. Competencias municipales
La Carta Europea de Autonomía Local prevé que las competencias de las Entidades locales deben ser, normalmente, plenas y completas, pero el legislador español establece que corresponde a la legislación estatal o autonómica sectorial, según sus competencias, determinar el alcance de las competencias de cada Entidad. Así, la LRBRL sienta el principio de reconocimiento del derecho a la participación municipal en el ejercicio de competencias que afecten a la esfera de intereses de la comunidad vecinal y reconoce la capacidad del Municipio para promover actividades y prestar servicios que vengan a satisfacer dichos intereses. Y atribuye al Estado la competencia de reconocer esos mínimos competenciales de las Entidades locales con el carácter de legislación básica. La defensa de las competencias de las Entidades locales se instrumenta a través de los conflictos de competencias en defensa de la autonomía local que cabe interponer frente a las leyes estatales o autonómicas que menoscaben la autonomía local constitucionalmente garantizada.
El artículo 7 de la LRBRL clasifica las competencias de las Entidades locales en propias, que solo pueden ser determinadas por la ley estatal o autonómica y que se ejercen en régimen de autonomía y autorresponsabilidad aunque en coordinación con las competencias de las demás Administraciones públicas; y delegadas, que se ejercen bajo la dirección y control de la Administración que delega sus competencias. La LRBRL contiene una lista de materias sobre las que la ley sectorial fijará sus competencias. Las materias más directamente relacionadas con la vida vecinal son: policía, red viaria, tráfico, protección civil, extinción de incendios, suministros de aguas, gas, alumbrado público, transporte público, actividades e instalaciones culturales y deportivas, cooperar con la Administración educativa, etc. Destacan por su importancia las de urbanismo y vivienda, abastos, mataderos, mercados, ferias, defensa de usuarios y consumidores y protección del medio ambiente.
De las competencias municipales son obligatorias (artículo 26 LRBRL):
a.- Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
b.- En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
c.- Con población superior a 20.000 habitantes: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público.
d.- En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.
No todos los Municipios tienen recursos económicos para poder prestar estos servicios mínimos. Por ello, la Ley prevé que la cooperación local de las Provincias, Comunidades Autónomas y del Estado se dirija hacia los Municipios con menor capacidad económica y de gestión. También la Comunidad Autónoma, a solicitud del Municipio, puede exonerarle del cumplimiento de la obligación de prestar estos servicios mínimos de manera excepcional.
III. LA PROVINCIA
1. Naturaleza
El artículo 141 de la Constitución española establece una triple naturaleza de la Provincia: división territorial de la Administración periférica, Entidad local y Distrito electoral para las elecciones generales al Senado y al Congreso de los Diputados.
Su origen histórico corresponde a la primera naturaleza y surge en España en 1883. Pero evoluciona hacia una Entidad local. Como tal, la Provincia está determinada por la agrupación de Municipios y tiene constitucionalmente garantizada su propia esfera de intereses, de carácter supramunicipal. Estos intereses no están nítidamente definidos como los municipales, ya que existen Entidades locales intermedias con sus propios intereses, como las islas, las comarcas y las áreas metropolitanas. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, los intereses y la representación provincial quedan integrados en la propia Comunidad. Las competencias provinciales más precisas se definen en la legislación vigente solo en relación con la cooperación y asistencia al desempeño de los servicios obligatorios municipales.
Tras la creación de las Comunidades Autónomas, las Provincias son objeto de polémica. La integración de la organización provincial en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la configuración legal de las Mancomunidades Interinsulares Canarias ponen en cuestión la efectividad de la garantía constitucional de la Provincia.
2. Elementos de la Provincia
A. EL TERRITORIO Y LA POBLACIÓN
El territorio provincial comprende los términos de los Municipios integrados en la Provincia. El artículo 141 de la Constitución española impone, para una mayor garantía de los límites provinciales, que su modificación se aprueba por Ley Orgánica. La población provincial integra también la de los Municipios de la provincia.
B. ORGANIZACIÓN
Se prevén los siguientes órganos:
a. El Pleno, integrado por todos los Diputados provinciales, el número se determina por Ley en función de la población, entre un mínimo de 25 y un máximo de 51. El sistema de elección supone una extrapolación de los resultados electorales producidos en las elecciones a Concejales de los Ayuntamientos de la Provincia, cuya condición tiene necesariamente los Diputados provinciales.
b. El Presidente es elegido por los Diputados de entre ellos, por mayoría absoluta en primera votación y simple en la segunda. El Presidente puede ser destituido por censura constructiva aprobada por la mayoría absoluta. Al igual que el Alcalde, el Presidente de la Diputación podrá plantear la cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, el Reglamento Orgánico o el Plan Provincial de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. El Presidente designa de entre los Diputados a los Vicepresidentes.
c. La Comisión de Gobierno, que se integra por el Presidente y un número de diputados que no exceda de un tercio del total, libremente nombrados y cesados por aquel, dando cuenta al Pleno.
3. Competencias
La legislación vigente, debido a la polémica que suscita la Provincia tras la creación de las Comunidades Autónomas, se limita a definir unas competencias muy reducidas para las Provincias, dejando a la legislación autonómica el perfilar el papel de la Provincia en cada Comunidad Autónoma. La ley del proceso autonómico teóricamente potenciaba a las Provincias al convertirlas en Administraciones gestoras de las competencias de las Comunidades Autónomas en la Provincia. Esto también lo recoge la mayoría de los Estatutos de Autonomía. Pero ello ha sido inaplicado en general, salvo en supuestos sectoriales muy específicos.
Por otra parte, el artículo 37 de la LRBRL prevé la delegación intersubjetiva, que exige la aceptación de la misma por la Diputación Provincial. La Comunidad Autónoma puede «encomendar» imperativamente a la Diputación Provincial la gestión de sus competencias. La Comunidad Autónoma podrá dictar instrucciones sobre la forma de ejercer las competencias. La LRBRL no prevé ni en el supuesto de delegación ni en el de encomienda de competencias cuál debe ser el sistema de financiación de la gestión, aunque es obvio que debe corresponder a la Comunidad Autónoma.
El legislador estatal tiene el propósito de potenciar a las Diputaciones Provinciales a través de la gestión indirecta de las competencias de las Comunidades Autónomas, lo que también contemplan la generalidad de los Estatutos. Las competencias propias de las Diputaciones Provinciales establecidas en la LRBRL son escasas y poco definidas. El artículo 36 de dicha ley establece las siguientes:
a. La coordinación de los servicios municipales entre sí para la gestión de la prestación integral y adecuada a la que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.
b. La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.
c. La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.
d. El fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.
La legislación sectorial, estatal o autonómica, será la que definirá los sectores concretos a los que debe atender la acción municipal. La Disposición Transitoria Segunda de LRBRL prevé que, hasta que no se apruebe la legislación sectorial, las Provincias conservarán las competencias que la legislación vigente en el momento de entrada en vigor de LRBRL les atribuía.
4. Regímenes especiales
A. LAS COMUNIDADES UNIPROVINCIALES
Los Estatutos de estas Comunidades han previsto la extinción de la organización provincial y se recoge en el artículo 9 de la Ley de Proceso Autonómico y en el artículo 40 de LRBRL.
La representación, gobierno y administración de los intereses provinciales, competencias y recursos financieros de la correspondiente Provincial los desempeña la Comunidad Autónoma. La eventual creación de Comarcas obligaría a replantear esta solución atribuyéndoles gran parte de las competencias provinciales, que dejarían de ser absorbidas por la Comunidad.
B. LAS PROVINCIAS CANARIAS
El archipiélago canario se incluyó en una Provincia única y fue dividido en dos: Las Palmas y Tenerife, por el Estatuto Provincial de 1925, que las organizó en Mancomunidades Interinsulares en lugar de Diputaciones Provinciales e integraban a los Cabildos Insulares creados en 1912.
El Estatuto canario previó la transferencia de competencias, medios y recursos a la Comunidad Autónoma Canaria, así como del personal de las Mancomunidades Provinciales de Las Palmas y Tenerife. Ello supuso la desaparición de la organización provincial de archipiélago, lo que era inconstitucional. La LRBRL estableció un remedio consistente en que las Mancomunidades Interinsulares subsistieran como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales, integradas por los Presidentes de los Cabildos Insulares de la Provincia.
C. LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS VASCOS
Han sucedido a las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Se regulan por su régimen foral tradicional, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, la Legislación Autonómica y la de los propios territorios históricos y, supletoriamente, por el Régimen Provincial de la LRBRL. Están garantizados por la Disposición Adicional Primera de la Constitución.
IV. LA ISLA
Las islas del Archipiélago canario cuentan con una organización local especial, es decir, con el Cabildo Insular. Este mismo régimen se extendió a las Islas Baleares, con el nombre de Consejo Insular.
Los Cabildos Insulares, como órgano de gobierno y administración, se rigen por la normativa de las Diputaciones Provinciales que les atribuyen las competencias, además de las que el Estatuto y la legislación autonómica Canaria les atribuye. La elección de los Consejeros se realiza directamente por los electores de los Municipios de la isla, por el mismo sistema que el de los Concejales, en urna separada y el mismo día de las elecciones municipales. El Presidente es el cabeza de la lista con más votos en la elección a Consejeros del Cabildo.
Los Consejeros Insulares de Baleares también se rigen por las normas de las Diputaciones Provinciales, por el Estatuto de Baleares y la legislación autonómica correspondiente. Su régimen electoral se regula por la legislación autonómica balear, dado que los Consejos se integran por los Diputados elegidos para el Parlamento balear en la isla.
V. OTRAS ENTIDADES LOCALES
1. Las Entidades Inframunicipales
Históricamente han existido Entidades locales para la administración de los intereses públicos locales en los núcleos de población dispersos y diferenciados del núcleo en el que se asienta la Capital del Municipio. Son: los caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, etc., englobadas en la denominación de Entidad Local Menor por el Estatuto de 1924.
Su creación se atribuye a la Comunidad Autónoma mediante un procedimiento en el que se incluye la audiencia del Ayuntamiento en el que se encuentra la Entidad. Su organización integra un Alcalde de elección directa (Alcalde Pedáneo) y un órgano colegiado designado entre los vecinos de la Entidad atendiendo a los resultados de las elecciones municipales, salvo que se prevea el Régimen de Concejo abierto. Suponen una organización municipal descentralizada y tienen personalidad jurídica propia. Sus competencias son las municipales que afectan y se prestan en la Entidad, así como la administración de su patrimonio y bienes comunales.
2. Entidades Supramunicipales
a. La Comarca (artículos 141.3 y 152.3 de la Constitución española). Se prevé su creación por las Comunidades Autónomas y su regulación esencial por la legislación autonómica. Con la excepción de los archipiélagos y Navarra, la generalidad de los Estatutos contemplan la posibilidad de crear Comarcas.
Es una Entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de intereses comunes a varios Municipios situados en una misma zona definida por lazos geográficos, económicos y culturales propios. La doctrina la considera como una solución para la reforma municipal de los pequeños Municipios. El Tribunal Constitucional considera que nuestra Constitución prohíbe la creación de Municipios-Comarca por absorción en ella de los Municipios que la Comarca comprende. La Comarca aparece como una Entidad Supramunicipal de naturaleza híbrida entre los Municipios y la Provincia. Sus competencias se regulan por la legislación autonómica y se complementan con las que puedan delegarles los Municipios integrantes y la Provincia. El artículo 42.4 de LRBRL prevé la prestación de unos servicios mínimos y la intervención en las competencias que con carácter general les atribuye el artículo 25 de esta misma Ley. La Comarca tiene un importante papel en las Comunidades Uniprovinciales, puesto que la eliminación en ellas de las Diputaciones Provinciales permitiría que sus competencias fueran en gran parte ejercidas por la Comarca en lugar de ser absorbidas por la Comunidad.
La LRBRL regula el procedimiento de creación de las Comarcas, que es decisión de las Comunidades Autónomas, y la delimitación, organización, competencias y recursos económicos deben establecerse por ley autonómica.
b. Áreas metropolitanas. Son Entidades locales que gozaron de gran predicamento como organizaciones para la gestión de competencias urbanísticas y servicios comunes a los Municipios integrados en las grandes conurbaciones urbanas. Con el carácter de Entidad local se creó la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona y, con el carácter de Entidades Institucionales Estatales, la Comisión de Planeamiento y Coordinación de Madrid, la Corporación del Gran Bilbao y la Corporación del Gran Valencia.
La LRBRL establece en su artículo 43 la creación por las Comunidades Autónomas de Áreas Metropolitanas. Y las define como Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios. Su regulación se remite a la legislación autonómica.
3. Las Mancomunidades de Municipios
Las Mancomunidades tienen carácter asociativo, creándose de forma voluntaria por los Municipios para la gestión común de servicios u obras de su competencia.
La norma fundamental de estos Entes es su Estatuto, en el que debe constar la denominación de la Mancomunidad, su ámbito territorial, su objeto o finalidad, las competencias que se le atribuyen, órganos de gobierno, reglas de funcionamiento, régimen de recursos económicos y plazo de duración de la entidad.
Tiene personalidad jurídica propia e independiente de la de los Municipios que la crean. El proceso de creación se regula en la legislación autonómica, aunque el artículo 44 de LRBRL fija algunos criterios relativos a la aprobación de sus Estatutos. La elaboración o modificación de sus Estatutos se lleva a cabo por una Asamblea integrada por todos los Concejales de los Municipios que se asocian. El proyecto de Estatuto se somete a informe de la Diputación correspondiente y los Plenos de todos los Ayuntamientos deben aprobarlo. En el caso de supresión de la Mancomunidad, el proceso es similar.
Están prohibidas las Mancomunidades de Provincias puesto que es un espacio reservado para las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
4. Entidades Asociativas de carácter Supraprovincial
La LRBRL prevé la creación de Entidades Asociativas de las Corporaciones Locales tanto a nivel estatal como autonómico. Así se creó la Federación Española de Municipios y Provincias de naturaleza sólo Asociativa, cuya legislación de Asociaciones es la que se aplica con carácter supletorio. Su finalidad es la de promoción y defensa de los intereses de las Entidades Locales Asociadas y la representación de esos mismos intereses ante las Administraciones estatal o autonómica.
IV. RELACIONES ENTRE LAS ENTIDADES LOCALES Y LAS ADMINISTRACIONES ESTATAL Y AUTONÓMICA.
La unidad del Estado implica que ninguna Administración sea como un compartimento estanco, ni que tampoco se pueda adoptar una política administrativa absolutamente independiente de otras Administraciones Públicas. Ello porque existen una pluralidad de intereses públicos que necesitan coordinación. Por otra parte el Estado siempre es el responsable final en el cumplimiento de las funciones públicas, con independencia de cuál fuera la Administración Pública que las ejerciera. Por ello existen una serie de técnicas de tutela que se ejercen por parte de la Administración del Estado frente a la Local.
El modelo de Estado territorialmente descentralizado en el que se reconoce y garantiza la autonomía local, ha dado respuesta a la necesidad de colaboración entre las Administraciones Públicas y a la subsistencia de controles sobre la Administración Local.
En primer lugar, el carácter bifronte de la Administración Local por el que las relaciones de las Entidades Locales no se dan exclusivamente con la Administración del Estado, sino también con la Administración Autonómica. Pero en todo caso es necesaria la intervención de la Administración del Estado porque a él también le incumbe la gestión que realizan las Administraciones Locales ya que la actividad de las Administraciones Públicas del Estado en conjunto debe ser coordinada entre todas ellas.
En segundo lugar, las relaciones entre las Administraciones Locales y las del Estado, y la Autonómica correspondiente, no se deben limitar exclusivamente a los supuestos de potencial conflicto, sino que debe primar la consideración de la actuación ordinaria, basada en los principios de colaboración, coordinación y cooperación. El artículo 55 de LRBRL establece deberes recíprocos entre los tres niveles de Administración:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las Administraciones de su competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
b. Ponderar en la actuación de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.
En tercer lugar, los controles ordinarios de la actividad de las Entidades Locales se han judicializado, ya no se residencian en las Administraciones superiores, sino en los Tribunales, ante los que estas Administraciones están legitimadas para interponer los recursos correspondientes.
1. Relación de coordinación.
Para garantizar la coordinación se prevén las siguientes técnicas:
a. De información recíproca.
a.1. Remisión por las Entidades Locales de un extracto o copia de sus actos y acuerdos a las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma (artículo 56.1 de LRBRL).
a.2. Facultad de las Administraciones del Estado o Autonómica para recabar información sobre la actividad municipal (artículo 56.2 de LRBRL)
a.3. Deber de las Administraciones Estatal y Autonómica de facilitar información de sus planes, programas y gestión de obras y servicios a las Entidades locales en lo que les afecten. (artículo 56.3 LRBRL)
b. De planificación o de dar instrucciones de obligado cumplimiento. Establecidas por Ley. El artículo 59.1 de LRBRL precisa que la coordinación permite definir de forma concreta los intereses públicos sobre una materia, y determinar el orden de prioridades, pudiendo aprobar al efecto planes sectoriales para una materia concreta, en el marco de los cuales deben ejercerse las potestades de planificación, programación, reglamentación y acción afectadas de las Entidades Locales.
c. Orgánicas, mediante la creación de los oportunos órganos deliberantes o consultivos de colaboración, de ámbito autonómico, provincial, general o sectorial (artículo 58 de LRBRL).
2. Relaciones de colaboración entre la Administración del Estado y las Entidades Locales. La Comisión Nacional de Administración Local.
Cómo se estructuran organizativamente estas relaciones generales de colaboración entre el Estado y la Administración Local. Para ello se ha creado la Comisión Nacional de Administración Local, que es un órgano de la Administración Central del Estado, dependiente del Ministerio para las Administraciones Públicas, que tiene como misión asesorar a la Administración del Estado en materia local, elevar propuestas y sugerencias financieras que afecten a las Administraciones Locales e informar los Proyectos de Ley y Reglamento del Estado que afecten a la Administración Local, y cualesquiera otra que le encomiende las leyes. Su organización es bipartita, integrándose en ella representantes de la Administración del Estado y de las Entidades Locales bajo la presidencia del Ministro para las Administraciones Públicas. Sus acuerdos se adoptan por consenso, obteniéndose la voluntad de la representación de las Entidades Locales por mayoría absoluta.
La Comisión puede solicitar la impugnación de las Leyes Estatales o Autonómicas que sean lesivas para la autonomía local. Ello es una mera solicitud y no una atribución de una legitimación para poder interponer el recurso.
A nivel provincial existen las Comisiones Provinciales de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales integradas por una representación paritaria. La existencia de estas Entidades no excluye la posibilidad de que la legislación autonómica cree otras diferentes para organizar la colaboración entre su Administración y las Entidades Locales de su territorio.
3. Relaciones de cooperación.
De naturaleza voluntaria para las Entidades Locales. Puede ser técnica, económica o jurídica. Constituye la competencia propia de las Diputaciones Provinciales y se instrumenta a través de los Planes Provinciales e Insulares de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. Regulados por el artículo 36 de LRBRL y desarrollados por el Real Decreto 1.328/1997 que prevé que la cooperación estatal se instrumente a través del Programa de Cooperación Económica Local del Estado, incluido en los Presupuestos Generales del Estado.
Los planes son elaborados por las Diputaciones Provinciales, excepto en Cataluña. Son informados por la Comisión Nacional de Administración Local. Las obras y servicios incluidos en ellos son financiados por el Estado, las Comunidades Autónomas, fondos estructurales de las Comunidades Europeas, aportaciones de las Diputaciones Provinciales y de los propios Municipios afectados. Algunas Comunidades Autónomas poseen su propio sistema de cooperación con las Entidades Locales a través de fondos regionales de cooperación municipal y de fondos solidarios de acción especial.
4. Relaciones de control y de conflicto.
La existencia de controles administrativos sobre la actividad local no es incompatible con la autonomía de las Entidades Locales. Se aprobaron una serie de leyes que eliminaron una larga serie de controles estatales sobre los Municipios que caracterizaban a la legislación franquista. Esta legislación empezó un proceso de judicialización de cualquier control ordinario sobre las Entidades Locales por parte de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, que culminó con la LRBRL. La legislación española ha ido más allá de lo considerado constitucionalmente admisible por el Tribunal Constitucional y de las previsiones de la Carta Europea de autonomía local. El Tribunal Constitucional ha llegado a considerar como legislación básica el que la suspensión de acuerdos de las Entidades Locales sólo compete a los Tribunales, por lo que cualquier previsión de la legislación autonómica que atribuya tales dificultades a las Comunidades Autónomas es nula, aunque sí se admite que las Comunidades Autónomas tengan la facultad de suspender cautelarmente los actos locales hasta la impugnación ante los Tribunales.
La Administración del Estado u Autonomía que considere que un acto de una Entidad Local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirle para que adopte las medidas oportunas o impugnar dichos actos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que también podrá hacer si el requerimiento no es atendido en un mes. Si dichos actos menoscaban las competencias de la Administración estatal o autonómica podrán impugnarlos directamente ante la misma jurisdicción y solicitar la suspensión del acto.
La LRBRL prevé tres supuestos de intervención directa de la Administración del Estado o Comunidad Autónoma:
a. Que se incumplan por la Entidad Local obligaciones que le impone la Ley y cuyo incumplimiento afecta directamente al ejercicio de competencias de la Administración Estatal o Autonómica.
b. Si una Entidad Local adopta actos y acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Entidad dentro de los diez días siguientes a su recepción, y en el caso de no ser atendido, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
c. Cuando la actuación de las Entidades Locales sea gravemente dañosa para los intereses generales del Estado, suponiendo el incumplimiento de obligaciones constitucionales. El Consejo de Ministros, notificándolo al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, podrá proceder a la disolución de los órganos de gobierno de la Entidad, que se adoptará por Real Decreto previa autorización del Senado.
Las Corporaciones Locales están sometidas al control del Tribunal de Cuentas. Dicho control es compatible con el régimen de intervención con la consiguiente fiscalización del gasto que tienen las propias Entidades Locales, y también con el régimen de control de cuentas que las Comunidades Autónomas puedan establecer para todo su sector público, atribuyéndolo a un órgano autonómico especial.
La relaciones de conflicto también implican actuaciones de las entidades locales en defensa de sus derechos e intereses frente a las Administraciones del Estado o las Comunidades Autónomas. Pueden acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Con el pacto local de 1.998 se introdujeron los conflictos en defensa de la autonomía local, estos conflictos cabe plantearlos frente a normas con rango de ley estatal o autonómica que lesione la autonomía local.