Los Bienes de la Administración Pública

Las Administraciones Públicas, como personas jurídicas públicas, son titulares de bienes que, por estar destinados a la satisfacción de los intereses generales, tienen un régimen jurídico diferente al de los bienes regulados por el Derecho privado.

La Constitución Española y los Bienes Públicos

Nuestra Constitución Española subordina «toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad» al interés general (art. 128.1), pero garantiza la propiedad privada frente al Estado (art. 33), que únicamente puede ceder en beneficio del interés general y mediante la correspondiente indemnización.

El art. 132 de la CE establece:

«1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
3. Por ley se regularán el patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación».

La Constitución Española de 1978 experimenta un nuevo contexto jurídico y político:

• Por un lado, se exige reserva de ley para regular el dominio público y el patrimonio de los Entes Públicos.
• Y por otro lado, la articulación territorial del Estado sobre la base de las Comunidades Autónomas, competentes cada una de ellas para regular su patrimonio propio.

El nuevo marco jurídico se ha concretado en la promulgación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Concepto de Patrimonio de las Administraciones Públicas

El art. 3, básico, dispone que el patrimonio de las Administraciones Públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición (apartado 1).

No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones Públicas el dinero, los valores, los créditos y demás recursos de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales, los recursos que constituyen su tesorería (apartado 2). Se desliga así el concepto de hacienda pública del concepto de patrimonio público.

El patrimonio público pasa así a definirse como un conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales.

Tipos de Bienes

Los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.

• Los bienes de dominio público o demaniales son aquellos bienes que, siendo de titularidad pública, se encuentran afectados al uso general o al servicio público, o aquellos a los que una ley otorgue el carácter de demaniales.
• Los bienes de dominio privado o patrimoniales son todos aquellos otros que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales.

El Dominio Público: Régimen Jurídico

Principios

1. Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
2. Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados.
3. Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.
4. Dedicación preferente al uso común frente al uso privativo.
5. Ejercicio diligente de las prerrogativas que las leyes otorguen a las Administraciones Públicas, garantizando su conservación e integridad.
6. Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
7. Cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público.

La Inalienabilidad

Impide que los bienes demaniales sean susceptibles de enajenación por medio de acto o contrato. La inalienabilidad de los bienes demaniales, en tanto conserven este carácter, trata de proteger la función esencialmente pública que, a través de la afectación, cumplen estos bienes, e impide que se puedan constituir derechos reales limitados de goce sobre el dominio público.

Por ello, la desafectación es requisito previo e imprescindible para la enajenación de un bien de dominio público. Y si se enajena este tipo de bien sin previa desafectación, tal enajenación sería nula de pleno derecho.

La Inembargabilidad

Prohíbe a los jueces y tribunales dictar mandamientos de embargo contra los bienes de dominio público.

El principio de inembargabilidad haría imposible la ejecución de una sentencia que condenara a la Administración a pagar a costa de sus bienes, pues no sería posible realizar una deuda líquida mediante el procedimiento de embargo contra bienes de la Administración, ni proceder a la ejecución subsidiaria a costa de la Administración cuando ésta no procediese por sí misma.

Utilización del Dominio Público: Reserva y Concesión

El Título IV de la Ley 33/2003 se denomina «Uso y explotación de los bienes y derechos», y su Capítulo I aborda la «utilización de los bienes y derechos de dominio público». En él se contienen los siguientes principios:

• Necesidad de título habilitante para utilizar los bienes y derechos del demanio, de manera que nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos de forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos (art. 84.1 de la Ley 33/2003).
• Obligación a las Administraciones públicas a vigilar por su cumplimiento (art. 84.2 de la Ley 33/2003).
• Se establece un sistema de fuentes que rige en las autorizaciones y concesiones, de manera que las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por su legislación especial reguladora de las mismas y, a falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta Ley.

Utilización de los Bienes Destinados al Uso General

• Uso común: es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.

  Este uso podrá realizarse libremente, sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en los actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de aplicación.

• Uso que implica el aprovechamiento especial del dominio público: Es el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del uso, la preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste.

  Tal aprovechamiento, así como su uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, a concesión.

• Uso privativo: Es el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.

Utilización de los Bienes Destinados a un Servicio Público

La Ley 33/2003 se refiere en esta sección a los siguientes supuestos de utilización:

1. Bienes destinados a la prestación de servicios públicos reglados (art. 87 de la Ley 33/2003). La utilización se supeditará a lo dispuesto en las normas reguladoras del servicio público, y subsidiariamente, se regirá por esta Ley.
2. Bienes destinados a otros servicios públicos (art. 88 de la Ley 33/2003). Se utilizarán de conformidad con lo previsto en el acto de afectación o adscripción y, en su defecto, por lo establecido en esta Ley y en sus normas de desarrollo.
3. Ocupación de espacios en edificios administrativos (art. 89 de la Ley 33/2003). Esta ocupación de espacios por terceros en los edificios administrativos del patrimonio del Estado podrá admitirse con carácter excepcional, cuando se efectúe como soporte de servicios dirigidos al personal destinado en ellos o al público visitante: cafeterías, oficinas bancarias, cajeros automáticos, oficinas postales, u otros análogos, o para la explotación marginal de espacios no necesarios para los servicios administrativos.

Los Contratos de la Administración Pública

Contratos Onerosos

La ley solo se aplica objetivamente a los contratos onerosos, esto es, aquellos que contienen prestaciones recíprocas entre las partes contratantes, y que se clasifican en los siguientes:

Contratos Típicos o Nominados

Comprenden los contratos de obras, los contratos de concesión de obra pública, los contratos de gestión de servicios públicos, los contratos de suministros, los contratos de servicios (entre los que se excluyen los bancarios, de seguros, los de interpretación artística y literaria, los culturales, los de esparcimiento y los deportivos), y los contratos de colaboración entre el sector público y el privado (novedad Ley 30/2007).

Las características de los contratos típicos son que son siempre administrativos, y su régimen jurídico es público en todas sus fases, esto es, preparación y adjudicación, y cumplimiento y extinción, rigiéndose en primer lugar por la Ley 30/2007 y sus disposiciones de desarrollo, en segundo lugar por el resto de las disposiciones administrativas de derecho administrativo, y en tercer lugar por las normas de derecho privado, siendo la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen.

Dependiendo de su cuantía, algunos de estos contratos podrán estar sujetos a regulación armonizada, lo que significa que estarán afectados por el contenido de las directivas comunitarias, estando sometidos los contratos de obras, los de concesión de obra pública, los de suministros y los contratos de servicios señalados en las categorías de la 1 a la 16, cuando excedieran de las cuantías establecidas, excluyendo el IVA, en los artículos 14 y siguientes de la Ley 30/2007. Asimismo, el contrato de colaboración entre el sector público y el privado siempre estará sometido a regulación armonizada, cualquiera que fuera su cuantía, y nunca lo estará el contrato de gestión de servicios públicos.

Contratos Atípicos, Innominados o Especiales

Son aquellos que realiza la Administración distintos de los contratos típicos o nominados y que están vinculados al giro o tráfico específico de la administración contratante o satisfagan, directa o indirectamente, una finalidad pública de su especial competencia. Estos contratos se rigen en primer lugar por la legislación específica, y en segundo lugar por la Ley 30/2007, siendo la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen.

Contratos Mixtos

Son siempre contratos administrativos, aplicándose el régimen jurídico de aquel que tenga más importancia atendiendo al valor económico de la prestación, salvo que la propia ley determine directamente el que es aplicable. Hay que tener en cuenta que el artículo 25 limita la existencia de este tipo de contratos, permitiéndose solamente cuando las prestaciones estén vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que exijan un tratamiento conjunto para alcanzar un mejor fin.

Contratos Privados

Son contratos privados los bancarios y de seguros, la creación o interpretación artística o literaria, los culturales, los de esparcimiento, los deportivos, los de suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, y todos los demás que no sean administrativos típicos o administrativos especiales, siempre que no estén excluidos del ámbito de aplicación de la ley. El régimen jurídico de estos contratos se regula, en cuanto a su preparación y adjudicación, por las normas específicas que le resulten aplicables, y en su defecto por la Ley 30/2007, y en cuanto a sus efectos y extinción se aplica la legislación de derecho privado, siendo competente la jurisdicción contencioso-administrativo para conocer de las cuestiones que se planteen en las dos primeras fases, y la jurisdicción civil u ordinaria la competente para conocer de las cuestiones que se planteen en la fase de ejecución, cumplimiento y extinción. Los contratos de suscripción de revistas, publicaciones periódicas y bases de datos de carácter profesional tienen un régimen especial de adjudicación que se regula en la disposición adicional duodécima.