LECCIÓN 3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL

La idea de las Constituciones sempiternas (que prácticamente han estado en vigor toda la vida) nunca pasó de ser, en los siglos XVIII y XIX, un ideal de revolucionarios que veían en sus Constituciones unas conquistas históricas de tal magnitud que bien debiera concebírselas como inmutables. Pero la experiencia del funcionamiento de los regímenes constitucionales abogó por prever en la propia Constitución la reforma y ello con tres finalidades:

1. El dispositivo de reforma constitucional es vital para asegurar la adecuación de la Constitución a la realidad social cambiante y, por ende, su permanente vigencia, sirviendo como instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política.
2. La institución de la reforma constitucional resuelve el que tal acoplamiento se lleve a cabo sin quiebra de la continuidad jurídica.
3. Se puede hablar del poder de reforma como institución de garantía, porque al requerir para modificar la Constitución un procedimiento más rígido se refuerza la distinción entre la Constitución, entendida como lex superior, y la ley ordinaria, y las minorías que quedan al margen del gobierno tras una elección pueden gozar de la tranquilidad de que la mayoría coyuntural no puede modificar la Constitución para adecuarla a sus intereses partidarios.

Por supuesto, las Constituciones normativas del siglo XX siempre prevén, como lo hace la nuestra en su Título X, la posibilidad de su reforma. La aceleración de la historia y los profundos cambios que viven las sociedades contemporáneas no dejan de afectar a los regímenes políticos. Consiguientemente, las Constituciones, por rígidas que sean, deben estar cuidadosamente atentas a las necesidades de adaptación que se presenten.

1.1. Diversos procedimientos de reforma (Examen +++)

Expondremos aquí que la mayor estabilidad formal de la Constitución, es decir, su rigidez, se logra agravando el procedimiento previsto para su reforma mediante la combinación de un número prácticamente infinito de mecanismos específicamente concebidos con tal finalidad, y a los que habrá de someterse el poder constituyente derivativo.

Actualmente, el poder constituyente derivativo o constituido suele coincidir con el Parlamento, es decir, con el órgano al que se confía por la Constitución el ejercicio del poder legislativo ordinario, si bien en ocasiones se le obliga a complementar su decisión con el asentimiento a la misma del pueblo, convocado al efecto en referéndum y, en todo caso, se endurece el procedimiento que debe seguir a tal fin.

Estimamos que la pauta más clarificadora que podemos seguir para exponer estos procedimientos es ceñirnos a tan sólo dos criterios:

A) Quórums y mayorías parlamentarias cualificados

Éste es un dispositivo prácticamente general en nuestra época; únicas excepciones que encontramos son algunos estados miembros de USA. Hoy hay práctica unanimidad en la doctrina sobre la eficacia del mecanismo de requerir mayorías parlamentarias cualificadas para aprobar una reforma constitucional. En suma, este criterio es reflejo del valor político del consenso a la hora de aprobar o modificar la Constitución, cuya escala de valores sobre los que asentar la convivencia nacional, al igual que las reglas del sistema político, deben estar ampliamente asumidas por amplias capas de la comunidad.

En ocasiones, a los “quórums” y mayorías reforzadas se unen algunos otros requisitos. Sin afán de exhaustividad, podríamos mencionar el requerimiento de una convocatoria especial, la exigencia de turnos especiales de discusión, el seguimiento de un trámite parlamentario más pausado para facilitar una reflexión y un debate más extensos, la aprobación de la reforma constitucional en una sesión común de ambas Cámaras, la necesidad de que la reforma constitucional haya de ser aprobada por el Parlamento en más de una sesión consecutiva, etc.

B) Participación popular

Las fórmulas empleadas en Derecho Constitucional serían reducibles a dos:

• Disolución de las cámaras que aprobaron la reforma, celebración de nuevas elecciones y ratificación por el parlamento.
• En Constituciones contemporáneas, referéndum obligatorio o facultativo.

Lo más habitual es que las Constituciones contemporáneas contemplen el referéndum constitucional, obligatorio o simplemente facultativo. Este mecanismo no debe ser confundido con el más infrecuente de la iniciativa popular para promover una reforma constitucional, que tiene una larga tradición en Suiza. El referéndum goza de prestigio académico e, incluso, de popularidad entre las gentes. Sin embargo, de antiguo se han suscitado reservas sobre la lógica de pedir una opinión sobre una reforma de una Ley tan compleja como la Constitucional a personas enteramente legas en Derecho, con lo que no faltan defensores de que en tales circunstancias lo mejor es ahorrarse una costosa consulta popular.

Sin embargo, hay que reconocer la lógica de la consulta popular directa para abordar decisiones de rango constitucional de especial trascendencia, y a la vez, inteligibles por toda la ciudadanía (ej.: referéndum celebrado en Italia al término de la Segunda Guerra Mundial, sobre la forma de gobierno: monarquía o república).

1.2. Los procedimientos de reforma de la Constitución española de 1978

Nuestra Ley de leyes dedica a la cuestión que nos ocupa su Título X, que es reflejo del equilibrio constitucional que establece la propia Constitución. En efecto, hay una dependencia entre los sistemas de reforma y las formas en que configura el poder político la propia Constitución. “Las formas autoritarias atribuirán funciones predominantes, en la iniciativa de la reforma, al ejecutivo, en tanto que una forma parlamentaria concederá funciones relevantes, en la reforma, al legislativo. Las constituciones que establecen las instituciones de la democracia semidirecta ampliarán la esfera de acción de la participación y ratificación populares”. Dado que el equilibrio institucional que plasma nuestra Constitución encierra cierta originalidad, no puede extrañarnos que el sistema de reforma de la CE sea de propio cuño y tenga poca similitud con algunos preceptos de constituciones europeas.

El Título X CE abarca los arts. 166 a 169. Estos preceptos aportan una sistemática clara: a la iniciativa de reforma constitucional se dedica el art. 166, y a los precisos supuestos en que no puede iniciarse la reforma, el 169. A su vez, sobre la reforma parcial versa el procedimiento regulado en el art. 167; mientras que el art. 168 aborda la posible revisión total de la CE o una parcial que afecte a determinadas partes sustanciales de la misma. Estos dos preceptos constitucionales incorporan procedimientos que la doctrina adjetiva de agravados, pues son más complejos que los que han de ser seguidos para modificar o derogar las leyes ordinarias; pero estos dos procedimientos (arts. 167 y 168) difieren en el nivel de agravación. El primero es fácilmente abordable, mientras que el segundo es de mayor dificultad. De todo ello se deduce que nuestros constituyentes optaron por que nuestra norma política suprema fuera rígida.

A) LA INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL (Examen +)

El art. 166 CE dispone que “la iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87”. Este precepto establece unas reglas sobre la iniciativa comunes a los dos procedimientos y residencia la legitimación activa para promover una reforma constitucional:

a) De conformidad con el art. 87.1 CE, en el Gobierno, el Congreso de los Diputados y en el Senado.

Si la iniciativa se adopta en el Congreso de los Diputados, deberá ir suscrita por dos grupos parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados (art. 146.1, in fine, del Reglamento del Congreso). Si se adoptase en el Senado, la proposición ha de ser suscrita por 50 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario (art. 152 del Reglamento del Senado).

b) Según el apartado 2 del mismo art. 87, en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Lo que supuso una concesión a los partidos nacionalistas que encerraba una paradoja jurídica, pues se pasaba a considerar parte del Poder constituyente derivativo a órganos aún inexistentes, que según la letra de la Constitución podían crearse o no por los Estatutos de Autonomía y que no estaban configurados por la propia Constitución.

Merece subrayarse que la no mención por el art. 166 CE del apartado 3 del referido art. 87 implica la exclusión de la iniciativa popular, inicialmente prevista por la ponencia y suprimida en la Comisión del Congreso.

El art. 169 establece que “no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116”. Estamos en presencia de lo que la mayoría de la doctrina da en llamar los límites a la iniciativa de la reforma constitucional, y algunos denominan límites circunstanciales. Los límites impuestos se justifican por la conveniencia de que la reforma constitucional se produzca en un clima político normalizado. Nos parece bien la opción de que los límites circunstanciales operen tan sólo para la iniciativa de la reforma ordinaria y no para impedir que continúe la tramitación de la revisión ya iniciada, lo que impide que nadie declare tales estados para hibernar un proceso de reforma. Sin embargo, si la reforma no es ordinaria y ha de seguirse la vía procedimental altamente agravada del art. 168 CE, hemos de entender que ni será iniciable ni aprobable, ya que para ello resulta imprescindible la disolución de las Cortes, en atención al mandato del art. 116.5 CE (“No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo…”).

B) LA REFORMA ORDINARIA DE LA CONSTITUCIÓN

El art. 167 CE, dotado de tres apartados, dispone en primer lugar que “los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras” (aprox. 60%). Cualquiera que sea la proveniencia de un proyecto de reforma constitucional, se tramitará en ambas Cámaras (art. 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 152 del Reglamento del Senado). La mayoría exigida, tres quintos, es una de las menos elevadas del Derecho comparado.

Llegado el momento de votación, caben tres posibilidades:

1. En ninguna de las dos Cámaras se obtiene la mayoría requerida (final del proceso reformador).
2. Congreso y Senado aprueban la reforma (se modifica el texto constitucional, salvo que se acuerde celebrar un referéndum).
3. La posición adoptada por ambas Cámaras sea diversa. El art. 167.1 CE termina con esta previsión: “Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado”.

El texto elaborado por la comisión paritaria requerirá la aprobación ulterior de ambas Cámaras por tres quintos, con la única excepción que prevé el art. 167.2: “De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiese obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma”, fórmula que es coherente con el carácter de bicameralismo desigual de preponderancia del Congreso.

La reforma así aprobada podrá ser sometida, antes de entrar en vigor, a un referéndum facultativo, que el art. 167.3 dispone: “Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, la décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras”. Esta previsión constitucional es coherente con el principio de que el Poder constituyente constituido no es necesariamente la Nación, sino que entiende que el Poder constituyente constituido radica en quien éstos han delegado. Merece anotarse que este mecanismo puede convertirse en una buena garantía de las minorías.

C) LA REVISIÓN TOTAL DE LA CONSTITUCIÓN O UNA PARCIAL EXTRAORDINARIA

La Constitución de 1978 huye de establecer cláusulas de intangibilidad. Nuestros constituyentes fueron conscientes de que la prohibición absoluta a la reforma de partes de la Constitución tendría, llegado el caso, eficacia nula, según han acreditado tantos ejemplos a lo largo de la historia.

El art. 168 de nuestra Constitución podemos entenderlo como una transacción entre la razonable desconfianza hacia la eficacia de las cláusulas de intangibilidad y la fe de los constituyentes en que pueden dejar atado el conjunto de disposiciones constitucionales que se concibe como clave en un sistema político. Veamos el contenido del art. 168 CE:

a) Ámbito material de aplicación: La revisión total de la Constitución, o una parcial que afecte a:

1. El Título preliminar.
2. El Capítulo segundo de la Sección primera del Título I (arts. 15 a 29).
3. El Título II (“De la Corona”).

Es un hecho que los constituyentes pretendieron dotar de una especial estabilidad a lo que ellos consideraron los principios y criterios estructurales, basamento de todo el Estado. El hecho de que en el ámbito particularmente agravado del art. 168 CE se incluyan los valores y principios que consagra el Título Preliminar CE entendemos que supone, en la práctica, que cualquier reforma de preceptos constitucionales no especialmente protegidos exige seguir el curso especialmente dificultoso del art. 168 CE, lo que es la conclusión más positiva de las que se deducen de este tortuoso precepto constitucional.

b) Procedimiento agravado a seguir:

Comprende tres fases:

1. Se procederá a la aprobación del principio de la reforma por mayoría de dos tercios de cada Cámara y a la disolución inmediata de las Cortes.
2. Art. 168.2: “Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras”.
3. Se exige que, una vez aprobada la reforma por las Cortes Generales, se celebre un referéndum preceptivo y vinculante para su ratificación.

2. LOS LÍMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL (Examen +++)

Walter Jellinek sostuvo que la actuación del poder constituyente derivativo puede venir condicionada por factores jurídicos y metajurídicos, y propuso clasificarlos en tres grupos:

a) Límites heterónomos: Provenientes del Derecho estatal, como los que ha de asumir un Estado miembro de un Estado federal, o del Derecho externo, como los que desde el Derecho internacional afectan a los Estados de nuestro tiempo, especialmente en la órbita de la UE. Y desde posiciones iusnaturalistas, también se han considerado límites heterónomos al poder constituyente los principios de Derecho natural que aquél no puede vulnerar.

b) Límites autónomos: Son límites jurídicos que provienen de la propia Constitución y que se concretan en el procedimiento de reforma constitucional que el Poder constituyente originario ha impuesto al derivativo.

c) Límites absolutos: Aquí cabe citar límites de muy diversa naturaleza, desde los fácticos, hasta los que Pérez Serrano denominaba “imposibilidades de linaje político” (como el no poder reunir un quórum de presencia por la actitud de una minoría), pasando por las imposibilidades de lógica conceptual y terminando por la que denomina W. Jellinek “la imposibilidad de prohibir la Constitución su propia reforma”.

El caso más notorio de límite absoluto lo constituyen las cláusulas de intangibilidad. En pura teoría jurídica, no cabe duda de que son viables, pues las puede establecer el Poder constituyente originario como límite a la actuación del poder constituyente derivativo, creando así una superlegalidad constitucional. La historia de las instituciones políticas se ha encargado de acreditar los escasos frutos que se pueden esperar de estas cláusulas. El Poder constituyente de una generación no puede pretender vaciar el de las siguientes mediante las cláusulas de intangibilidad, que nuestra actual Constitución no incorpora.

Cuestión diferente es que una Constitución normativa de un Estado de Derecho conlleva ciertos límites implícitos, que son las paredes maestras del Estado de Derecho, tales como la configuración del sistema político al servicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas; el imperio de la ley; la limitación del poder político y su sometimiento a la ley y al control judicial; y la independencia del Poder Judicial. Si estos muros de carga de la Constitución son derribados, no se puede hablar de una reforma constitucional, sino de la desaparición de una auténtica Constitución normativa y del ocaso del Estado de Derecho allí donde se han vulnerado tales límites implícitos de toda reforma constitucional.

Ahora bien, un sector de nuestra doctrina razona que, ya que la CE en su art. 168 contempla la revisión total de la Constitución, acepta expresamente que se sustituya nuestra actual Constitución, a través del mecanismo muy agravado que establece tal precepto, por otra completamente diferente y que, por ejemplo, fuese republicana, presidencialista…

3. LA DISPOSICIÓN DE LA ESPAÑA ACTUAL SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

3.1. El espíritu antirevisionista

En España hoy se ha generalizado un espíritu antirevisionista, entre cuyas causas podemos subrayar dos:

• El peso de la memoria acerca de la gran inestabilidad de nuestro constitucionalismo.
• La convicción general de que la principal virtud de nuestra Constitución de 1978 es ser fruto de un espíritu de concordia y de un consenso tan amplio como raros en nuestra historia política. Este factor se complementa con un cierto escepticismo sobre que se pueda alcanzar un consenso análogo y con la impresión de que la actual clase política da prioridad a preocupaciones que le agobian con carácter más inmediato.

El antirrevisionismo no es un espejismo fraguado en nuestra cabeza, sino un hecho perfectamente tangible. La mejor prueba nos la ofrecieron las propias Cortes Generales con motivo de la ratificación del Tratado de Maastricht. España, a la hora de la ratificación del Tratado de la Unión Europea, ha ofrecido un espectáculo de alergia a plantearse la revisión constitucional. El Gobierno planteó la tesis de compatibilidad de los documentos citados, aludiendo tan solo a la compatibilidad del art. 13.2 de la Constitución y el art. 8.b.1 del Tratado de Maastricht, cuya vía, según el Gobierno, podía ser resuelta de acuerdo con el art. 93, conforme al cual un Tratado puede reformar sin más nuestra Lex normarum. Resultó, en consecuencia, obligado abordar la única reforma constitucional que ha conocido nuestro texto de 1978.

Pero lo más notable fue que nadie en el panorama de la vida política mostró interés por pensar si el resto del Tratado suscitaba motivos de revisión constitucional.

Se ha instaurado el más amplio pavor a los presuntos peligros de ni siquiera abrir cualquier debate al respecto. La propia forma en que se tramitó la reforma mencionada del art. 13.2 ha sido la mejor prueba de ello. No solo se siguió la vía simple de reforma que contempla el art. 167 de la CE, lo cual es explicable, y sin asomo de referéndum, sino que se modificó el texto constitucional sin debate parlamentario de ningún género y en la forma más liviana, a la que habitualmente sirve para debatir y votar los decretos leyes.

3.2. Los peligros del pavor generalizado a la reforma constitucional

Lo mejor del período constituyente fue conectar con un generalizado anhelo de democratizar en profundidad la vida política, abrir un debate constructivo, que caló en la totalidad de la ciudadanía, buscando y encontrando fórmulas jurídicas que permitieran transitar hacia un sistema político tan coherente con los principios democráticos que en aquel momento pudimos concebir.

La aceleración de la historia y los profundos cambios que viven las sociedades contemporáneas no dejan de afectar a los regímenes políticos. Las Constituciones, por rígidas que sean, deben estar cuidadosamente atentas a las necesidades de adaptación que se presentan.

No sería prudente que la Constitución alcanzase los treinta años de vida sin que la clase dirigente pensara en las enseñanzas que su práctica depara, en sus insuficiencias y nuevas necesidades.

La Constitución de 1978 se redactó desde las preocupaciones de la oposición al franquismo, desde la influencia de ciertas Constituciones europeas y desde la lógica ignorancia de cómo iban a ser las prácticas de aplicación de la Constitución.

Los constituyentes imaginaron que la práctica de la nueva democracia sería preferible y no se debía impedir el avanzar por tal camino, ya que el mecanismo ordinario que prevé la Constitución para su reforma en su art. 167 es razonablemente accesible.

3.3. El error de enarbolar la reforma constitucional como bandera de partido. La sosegada reflexión y el consenso, como requisitos de cualquier reforma constitucional

El antirrevisionismo, como todo inmovilismo, como toda cerrazón de la mente, nada aporta. La parálisis del cuerpo puede ser el preludio de su muerte. Sin ir debidamente equipados de un ancho esfuerzo de pensamiento sobre los vicios de nuestro sistema político que pueden requerir de mutación constitucional…

La iniciativa de reforma constitucional sobre cuatro puntos por el Gobierno formado en el año 2004, que propició la solicitud del dictamen al Consejo de Estado. El dictamen fue técnicamente interesante como acreditativo de que tal vía jurídicamente tecnocrática no es la que ha de recorrerse en una andadura de esta enjundia. El aparcamiento sine die de la reforma no puede ser más expresivo de que no hay sucedáneos para el consenso.

El tiempo va demandando ajustes a una realidad cambiante, dejando en evidencia lagunas y errores del texto constitucional y exigiendo que se contemplen problemas en los que los constituyentes ni siquiera pensamos.

No es aceptable una reforma constitucional que solo recogiese la visión, más o menos ideologizada, de un partido que llegase al poder tras una amplia mayoría electoral que le dotase de los tres quintos de las Cámaras. El texto constitucional debe seguir siendo de todos y de nadie; sus reformas no pueden provenir de impulsos o de un estilo decisionista ajenos a la amplia reflexión que supuso en su momento el proceso constituyente.

LECCIÓN 4. CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978

1. NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LA CONSTITUCIÓN

1.1. Un Código abierto (Examen +++)

A primera vista, la Constitución de 1978 se nos presenta como un Código, que conforme al modelo de las Constituciones clásicas continentales, es cerrado y dotado de la nota de rigidez (se impide su modificación por el procedimiento legislativo normal). Sin embargo, esta imagen no se corresponde del todo con la realidad. En dos sentidos podemos considerar la CE como un Código abierto.

A) La propia Constitución en su Título VIII prevé un Estado autonómico del que ella tan sólo construye una parte de sus paredes maestras. La configuración de la ordenación territorial del poder se confía a los Estatutos de Autonomía, que teniendo formalmente la condición de leyes orgánicas son en realidad unas fuentes del Derecho de rango superior a éstas por su especial procedimiento de elaboración y aprobación y, sobre todo, porque consecuentemente su procedimiento de reforma es tan rígido que requiere en algunos casos la aprobación en referéndum. Ello sitúa a los Estatutos de Autonomía fuera del texto de la Constitución y, en cierta forma, por encima de la potestad legislativa de las Cortes. En consecuencia, en el sentido apuntado, la Constitución se aprobó inacabada (en un sentido más exacto que en el que ello pudiera decirse de una Constitución federal clásica, cuya definición de la ordenación territorial del poder es más precisa) y es un Código no cerrado, sino completado por los Estatutos de Autonomía.

Desde otra perspectiva complementaria de la anterior, buena parte de la doctrina ha puesto de manifiesto toda otra serie de cláusulas constitucionales que configuran la Constitución como un sistema jurídico abierto. Podemos mencionar:

a) Determinadas remisiones a la ley (en especial, a leyes orgánicas).

b) Apertura al Derecho internacional, que incluye la interpretación de los derechos humanos de conformidad con el Derecho internacional (art. 10.2) y la aplicación como derecho interno de la Convención Europea (art. 96).

c) La cláusula de transferencia de competencias a organizaciones internacionales y, especialmente, en el caso de la Comunidad Europea (art. 93).

En algunos de estos casos, la CE abre un espacio de regulación legislativa con nulas o escasas referencias y en otros lo hace dentro de los límites de la propia Lex superior.

B) Hay un segundo sentido en el que cabe adjetivar a la CE como un Código abierto y es el que indicamos al estudiar el consenso durante el proceso constituyente, como un proceso de concertación que dejaba al margen las políticas de gobierno. De aquí que el TC haya podido constatar la obviedad de que “la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diverso signo” (cf. STC 11/1981, de 11 de abril).

1.2. Una Constitución muy extensa

La Constitución de 1978 es una de las más largas del constitucionalismo europeo vigente. También es la más extensa de nuestra historia constitucional, con la única salvedad de la Constitución de 1812 (384 arts.).

Como todo texto prolijo, incluye en los intersticios de su articulado declaraciones didácticas más o menos innecesarias, reiteraciones y obviedades; los constituyentes encontraron más fácilmente fórmulas de consenso con abundancia de palabras que valiéndose de la difícil virtud de la concisión.

Hay otra explicación. Nos referimos a la lógica preocupación que albergaban los constituyentes por que no pudiera volver a darse en nuestro país la situación de precariedad en que se vieron los derechos y libertades fundamentales durante el franquismo. Consiguientemente, la CE es una Constitución garantista en lo concerniente a los derechos fundamentales (ej.: evitar el retorno al pasado inmediato, abolición directa de la pena de muerte –art. 15–, los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales –art. 26–).

1.3. Una Constitución inspirada en modelos europeos

Se ha subrayado insistentemente por los constitucionalistas que la Constitución de 1978 no es altamente original. Este juicio no es acertado en lo sustancial. En aquellos aspectos del texto constitucional que requirieron más diálogo y esfuerzo para alcanzar un consenso, como ocurre con el Título VIII, la originalidad es mayor, lo cual no quiere decir que la calidad técnica sea superior. Además, desde hace ya muchas décadas, los elementos constructivos con que trabajan los padres constituyentes en los diversos países son muy análogos, por haberse descartado algunos y por haberse impuesto otros, mediante el largo y permanente proceso mimético que domina el progreso del Derecho constitucional comparado.

La Constitución española está redactada teniendo muy presente el constitucionalismo europeo vigente en las fechas en que se desarrolló nuestro proceso constituyente. Tuvieron influjo innegable la Constitución italiana de 1947 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Es también fácil registrar la ascendencia que tuvo la Constitución francesa de 1958 en ciertas materias. Además, hay que destacar que la CE no deja de hacer aportaciones de cierta consideración al Derecho comparado.

1.4. Una Constitución incorporadora de un sistema de valores

Ya el artículo primero, al afirmar que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, añade que éste “propugna como valores” (art. 1.1), principios (art. 9.3) y fundamentos (art. 10.1), además de recoger el principio básico de la igualdad ante la ley (art. 14), que hay que entender como elementos dinámicos de nuestro ordenamiento jurídico. La interpretación y el alcance de los mismos no será en todos los casos fácil y, por supuesto, recaerá a menudo en la órbita, bien de los tribunales ordinarios, bien del Tribunal Constitucional.

La Constitución, según ha afirmado el Tribunal Constitucional, es una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y ha de informar todo el ordenamiento jurídico.

1.5. Una Constitución normativa, que concede un particular relieve al control judicial del poder

La Constitución está redactada desde el empeño de conseguir que en todo momento haya de ser cumplida por los poderes públicos (ref.: vicios del franquismo). Uno de los efectos fue el interés mostrado por elaborar una Constitución que fuese realmente normativa, lejos de las constituciones nominales o semánticas. Este propósito, por la desconfianza subyacente hacia el poder político y la idea de que, en última instancia, hay que contar con guardianes frente a los excesos inevitables del poder, explica que la Constitución, consecuentemente, confíe a instancias jurisdiccionales la vigilancia de su fiel cumplimiento (Tribunal Constitucional), aunque con limitaciones importantes, como las que conlleva la restricción a personas muy concretas de la legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.

La judicialización de la política en nuestra Constitución tiene su antecedente más próximo en el real decreto-ley de normas electorales de 18 de marzo de 1977, que, para garantizar la independencia de las Juntas Electorales, introducía una cierta dosis de magistrados en las mismas y les otorgaba su presidencia. Esta garantía ha generado confianza y sobrevivió en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General 5/1985. La Constitución parte del concepto de que ni siquiera las Cortes Generales son soberanas (salvo cuando actúan como poder constituyente en un proceso de reforma amparado por el Título X de la CE), sino tan sólo un importante poder político constituido y sometido a la Constitución, por lo que las resoluciones que pudiera adoptar contraviniendo ésta son anulables por el TC, y somete a los jueces y tribunales ordinarios tan sólo al imperio de la ley.

1.6. Una Constitución que consagra una democracia representativa

Nuestro Estado de Derecho es adjetivado en el art. 1.1 CE de “democrático”, y en el apartado siguiente declara: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. De forma que el origen próximo de la legitimación de todo poder político en España es siempre el pueblo español. En consecuencia, se instaura un sistema genuino de democracia representativa.

La Constitución española opta por un régimen parlamentario, concibiendo a las Cortes Generales, no como soberanas, sino como representación del pueblo español. El referéndum es contemplado como una institución excepcional. Se instaura una democracia representativa, sin que en el texto aprobado por la Constitución se perciba un especial entusiasmo por completarla en exceso con formas de democracia directa.

La regla de la mayoría prevalece a lo largo de la Constitución, si bien a veces matizada por dispositivos de una democracia consociacional. Ello es debido a que, si se ha partido de que es base inexcusable de la convivencia política el que ésta se asiente sobre principios y reglas ampliamente consensuados, se decide coherentemente que para resolver sobre ciertas materias sea exigible un cierto consenso; lo que explica la exigencia de que sobre determinadas materias sólo se pueda legislar mediante leyes orgánicas, así como requerir mayorías cualificadas para elegir ciertos cargos (Defensor del Pueblo, miembros del Consejo General del Poder Judicial o del Tribunal Constitucional).

2. LA SISTEMÁTICA DE LA CONSTITUCIÓN

La CE contiene un breve Preámbulo, al que siguen once Títulos, que comprenden 169 artículos, y es cerrada por cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y una final.

2.1. El Preámbulo

Hay constituciones dotadas de preámbulo y otras carecen de él. La Ponencia Constitucional elaboró un primer anteproyecto, huérfano de preámbulo, pero la inclusión de un texto como tal se debió a la iniciativa de los diputados del Grupo Mixto y los catedráticos de Derecho político, profesores Tierno Galván y Morodo.

El Preámbulo desempeña ciertas funciones, aunque carece de valor normativo. La primera, solemnizar el texto e incorporar una retórica democrática, que contribuye a hacer llegar la filosofía de la libertad a los ciudadanos, al eludir la terminología técnica y adoptar un lenguaje directo. También emerge el poder constituyente, pero sobre todo pretende incluir una fórmula que proyectase el principio rupturista, presente en todos los procesos de implantación de las democracias liberales y socialistas. Se soslaya esclarecer si estamos ante un poder constituyente originario o constituyente derivativo. Se evita el uso del término “Cortes Constituyentes”, aunque el conjunto del Preámbulo muestra claramente una realidad constituyente, que no es evolución del régimen anterior, sino obra de unas Cortes con tales atribuciones, y testimonia lo que significó la resistencia democrática al franquismo. La totalidad de las declaraciones de esta exposición de motivos está desarrollada en el articulado, con la excepción de su penúltimo párrafo, donde se proclama la voluntad de la Nación española de “colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra”, que va más allá del contenido de los artículos 93 a 96, sobre los tratados internacionales. Por ello, el Preámbulo, como declaración de intenciones que formula el poder constituyente, se sitúa entre los elementos de que puede servirse el TC a la hora de interpretar un determinado precepto de la CE o de determinar si una ley es conforme con la CE.

2.2. El Título Preliminar

En el anteproyecto se denominaba “Principios generales”, pero fue abandonado porque la CE proclama principios al margen de este Título, como lo hace en los arts. 10.1 y 14, y, por último, contiene preceptos que para nada recogen principios generales.

Consecuentemente, los constituyentes optaron por un título menos comprometido que permitiese recoger normas de contenido plural, como el de su actual definición, ya utilizada por el Código Civil y la CE de 1931. Los nueve preceptos que conforman este Título no tienen la misma naturaleza (algunos son muy trascendentes y otros, como el art. 5, de relativa importancia constitucional). Estamos ante un título pórtico.

2.3. Los nueve Títulos restantes

La parte dogmática de la Constitución –contenida en el Título I, “De los derechos y deberes fundamentales”– está antepuesta a la parte orgánica. Así, la propia estructura de la CE nos recuerda a todos que los poderes públicos están al servicio de los derechos y libertades de las personas. Como afirma el art. 10 CE: “La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”.

Este Título, dividido en cinco Capítulos, subdividiéndose el Capítulo segundo en dos Secciones, y la ubicación del reconocimiento de los respectivos derechos y libertades tendrá una trascendencia en cuanto a sus garantías, según dispone el art. 53 CE, que es modélico en su diseño del esquema de las mismas, que sin duda es de lo mejor que hoy rige en Europa occidental.

Nuestra Constitución ha seguido el criterio clásico de ceder respetuosamente, aunque carezca de los poderes de prer

rogativa como Jefe del Estado a la Corona el primero de los Títulos dedicados a la parte orgánica, el II y reservar el siguiente a las Cortes Generales, como órgano representativo por excelencia de la voluntad popular.

Hay que destacar que siguiendo la trayectoria de las constituciones contemporáneas, la CE no encabeza su Título III con el rótulo (decimonónico) “Del Poder Legislativo” sino por el nombre del órgano que asume la función legislativa (“De las Cortes Generales”)

Con idéntico criterio, se posterga al Gobierno al Título siguiente, el IV (al contrario que la Constitución francesa de 1958). Pero luego, la CE sí la siguió para su Título V “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”.

Siguiendo la trilogía de poderes de Montesquieu, la Constitución dedica su Título VI al Poder Judicial, concebido como un auténtico Poder dotado de independencia funcional y sometido sólo al imperio de la Ley. Aquí el Constituyente se aparta de la pauta de los títulos anteriores, nominando con la función y no con los órganos, para subrayar la independencia de la Justicia.

El Título VII, “Economía y Hacienda”, contiene la mayor parte de los preceptos que integran lo que la doctrina llama la Constitución económica.

El Título VIII, inspirado en la Constitución italiana de 1947, recoge el complejo, polémico e importante Título dedicado a la Ordenación Territorial del Estado, que incluye tres capítulos, de los que el último, dedicado a las Comunidades Autónomas es el más original y el más delicado de redactar, y una vez aprobada la CE, de desarrollar.

El Título IX aborda la problemática de “la defensa jurídica de la Constitución”, que se confía al T.C. Este órgano es parte extraordinaria del Poder Judicial y su tratamiento no se efectúa en el Título VI.

Y abandonando el precedente de la CE de 1931, que abordaba en su Título IX las garantías (T.C.) y la reforma de la C.E., la de 1978 dedica el Título X, específico, a la reforma constitucional.

2.4. Las disposiciones que cierran la Constitución

La mayoría de las disposiciones finales y transitorias se centran en los problemas de la ordenación territorial del Estado ya que el singular consenso alcanzado sobre el capítulo tercero del Título VIII fijó los cauces a través de los que se iba a ir redefiniendo la ordenación autonómica del Estado, lo que implicaba todo un proceso (o pluralidad de procesos) que había de recorrerse a tal fin.
Sin embargo, la disposición transitoria octava versa sobre la cuestión relativa a la transición temporal desde el régimen de Derecho público establecido por la Ley para la Reforma política al sistema establecido en la CE. La transitoria novena es una típica disposición que aporta una solución metodológica para afrontar las dos primeras renovaciones del T.C. previstas en el apartado 3 del artículo 159.
La disposición derogatoria es especial no sólo porque deroga las leyes fundamentales del régimen franquista y leyes del siglo XIX (abolían fueros y libertades del País Vasco) sino porque su apartado tercero deroga cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la Constitución.

Cierra el texto la Disposición final que establece la entrada en vigor del texto el mismo día de su publicación en el B.O.E. y que se publicará también en las demás lenguas de España.


3. TIPOLOGIA DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN LA CONSTITUCION

Es cierto que hay en todas las Constituciones preceptos de alcance muy preciso, pero la imperiosa conveniencia de que las Constituciones puedan ser asumidas por la gran mayoría de las fuerzas políticas y de la población, y que aspiren a permanecer en vigor durante largos años, hace que entre sus normas con frecuencia contengan principios jurídicos indeterminados, o preceptos que unas veces sean de carácter abstracto, otras esquemático o elásticos. Tales normas son con frecuencia de difícil aplicación directa y precisan de desarrollo legislativo.

Las clasificaciones muy simples entre normas de la parte dogmática y aquéllas pertenecientes a la parte orgánica, o vertebradora de la composición de los poderes e instituciones del Estado y relativa a sus reglas de funcionamiento, arrojan escasa luz a la hora de especificar la fuerza normativa de cada precepto constitucional. Por ello, es preciso construir una tipología más casuística.

Optamos por seguir de cerca en este terreno la tipología propuesta por RUBIO LLORENTE. Menciona en primer término, las normas que declaran los derechos fundamentales, que aún hoy son la parte más importante de la Constitución, considerada como fuente del Derecho. Entre esta clase de normas abundan las de aplicación directa e inmediata, pero también las hay que prevén que el legislador ordinario dicte una ley al respecto (ej: art. 30.2, que establece la regulación de la ley por objeción de conciencia).

Estas normas declaradoras de derechos fundamentales están sistematizadas en dos secciones del capítulo 2° del Título I CE, otorgando la Constitución (art. 53) un procedimiento judicial basado en los principios de preferencia y sumariedad y un recurso de amparo ante el TC a los derechos reconocidos en la Sección 1^a. Todos los derechos y libertades son objeto de una reserva de ley, “que en todo caso deberá respetar su contenido esencial”, que se encuentra reforzada por el art. 81.1 CE, que declara que el desarrollo legislativo que sea necesario de los derechos fundamentales y de las libertades públicas enunciadas en la referida Sección 1^a haya de hacerse mediante leyes orgánicas.

En segundo lugar, se encuentra el tipo de normas denominadas garantías institucionales. Según Maurice HAURIOU, diversas e importantes instituciones son previas a una determinada Constitución, que lejos de fundar aquéllas se limita a reconocerlas o a garantizar jurídicamente su supervivencia. Pero tales garantías institucionales no crean derechos subjetivos en favor de las personas (ej: garantía institucional de la autonomía de municipios y provincias, cf. art. 137 CE).

En tercer término, hemos de considerar los mandatos al legislador. Un mandato al legislador es simplemente la previsión constitucional de que éste ha de dictar las normas necesarias para completar la estructura prevista en la Constitución (ej: los arts. 68 y 70 sobre la Ley Electoral, y el art. 107 que prevé una Ley Orgánica que regule el Consejo de Estado), o bien sobre el ejercicio de determinados derechos. Estos casos plantean el problema doctrinal de la inconstitucionalidad por omisión que incurre el legislador que incumple, ya que el Tribunal Constitucional ni puede sancionar al legislador moroso ni puede sustituirle en su función legislativa.

Un cuarto tipo de preceptos son los que recogen los principios fundamentales del orden jurídico-político, que aportan criterios básicos para la interpretación de la Constitución. Nos estamos refiriendo a los valores superiores del art. 1.1 CE, a los principios jurídico formales que proclama el art. 9.3 CE, al principio del valor de la dignidad de la persona, que consagra el art. 10.1 CE y al principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE). Excepto el último de los citados no crean derechos subjetivos cuyo amparo pueda exigirse judicialmente. Sin embargo, tienen una especialísima importancia pues facilitan la labor del intérprete de la Constitución y pueden dotar de cierta elasticidad a la Constitución.

Para RUBIO LLORENTE un valor próximo a los principios fundamentales es el que tienen las normas que asignan fines determinados a la acción estatal, que no originan directamente derechos exigibles y van siempre vinculados a la necesidad de una tarea legislativa e incluso gubernamental. La semejanza se puede buscar en que tienen un cierto valor interpretativo para los tribunales de justicia. (cf. STC 19/1982, 5 de mayo)

FERNANDEZ SEGADO suma a los cuatro tipos de normas reflejados anteriormente las leyes orgánicas y las normas atributivas de competencia, que nosotros creemos corresponden a otro criterio clasificatorio.

FIN.