12.7 La capacidad de autoorganización de las propias instituciones aparece como elemento fundamental de la autonomía garantizada por la Constitución. Así el art.
147.2 c) CE prevé como contenido imprescindible de los Estatutos la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias, y el art. 148 sitúa entre las competencias asumibles por las CCAA la organización de sus instituciones de autogobierno, autoorganización que se extiende a la organización territorial interna de las CCAA, y a la autofinanciación de su actividad. /Los EEAA han hecho uso de las habilitaciones constitucionales para establecer sistemas institucionales muy similares entre si, directamente inspirados en las instituciones estatales- Esta homogeneidad se hace particularmente evidente en los EEAA aprobados tras los Pactos autonómicos de 1981, formalizados entre las fuerzas políticas mayoritarias del momento (UCD y PSOE). /La Constitución se ocupa de la organización institucional de las CCAA con cierto detalle únicamente en relación con aquellas comunidades que accedieron por el art. 151 CE y que ha sido adoptado luego por la totalidad de las CCAA. El modelo organizativo es prácticamente idéntico en todas las Comunidades y representa una variante del sistema parlamentario nacional. Sus elementos fundamentales son: -Una asamblea legislativa–
Un Consejo de gobierno encabezado por un presidente que asume la representación de la respectiva Comunidad, -Un tribunal Superior de justicia, que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de cada CCAA. /Esa similitud organizativa a nivel estatutario ha encontrado un paralelismo a nivel reglamentario, pues partiendo de los EEAA, las diversas CCAA han especificado su régimen institucional mediante los correspondientes reglamentos parlamentarios. Las mayores diferencias se encuentran en la organización territorial propia. Ello se debe a varios factores, primeramente, el carácter uniprovincial o pluri provincial de la CCAA, pero a ello debemos añadir el carácter insular, la tradición histórica, y las peculiaridades derivadas de los regímenes forales. A) LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: La totalidad de las CCAA han preferido seguir el modelo previsto en el art. 152 CE, dotándose en consecuencia de Asambleas legislativas de configuración muy similar, y en gran parte estructuradas de acuerdo con las pautas seguidas por el Congreso de los Diputados. Los EEAA y reglamentos de las asambleas legislativas regulan la composición organización y funciones de las cámaras autonómicas: -Sistema electoral: en cuanto al sistema electoral la CE establece de partida la necesidad de una base común. En efecto, el art. 81 CE reserva a ley orgánica la regulación del régimen electoral general, válido según el TC para la generalidad de las instituciones representativas del Estado. Las normas autonómicas podrán complementar lo dispuesto en la LOREG. En cualquier caso, los representantes político integrados en las asambleas legislativas han de ser elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. La administración electoral, las circunscripciones lectorales, o la fórmula o financiación de los partidos son cuestiones que cada CCAA puede fijar. -El número de parlamentarios a elegir varías en función de la CA. La mayor parte de las CCAA fijan en su EA un número fijo de parlamentarios mientras que en otras CCAA, como Andalucía o Cataluña, el EA determina un número mínimo y/o máximo que deberá ser concretado en la legislación electoral (Andalucía: El Parlamento estará compuesto por un mínimo de 109 Diputados y Diputadas; Cataluña: El Parlamento se compone de un mínimo de cien Diputados y un máximo de ciento cincuenta. -Las circunscripciones electorales se corresponden normalmente con las provincias que integran la CA. Algunas CCAA distribuyen sus escaños en circunscripciones inferiores a la provincia (Murcia, Asturias). En Canarias y Baleares los escaños se distribuyen en circunscripciones insulares. La distribución de escaños se realiza normalmente en función de la población de las circunscripciones. No obstante, en algunas Asambleas legislativas como el Parlamento Vasco, las tres circunscripciones cuentan con el mismo número de representantes. En el caso de Canarias, la distribución de escaños tampoco atiende a criterios poblacionales. -Las leyes electorales autonómicas han seguido el sistema proporcional y han adoptado la fórmula DHont, fórmula proporcional que favorece a los partidos políticos mayoritarios. -Las barreras electorales: algunas CCAA establecen una barrera electoral superior a la que se fija en las elecciones al Congreso de los Diputados (La Comunidad Valenciana y Murcia el 5%; Canarias, el 30% de los votos emitidos en la circunscripción insular o el 6% de los votos emitidos en el archipiélago) /En su organización y funcionamiento, las Asambleas autonómicas se ajustan con bastante fidelidad a las pautas sentadas por el reglamento del Congreso, si bien, se pueden señalar algunas particularidades: a) Composición: el número de miembros de las asambleas legislativas regionales oscila notablemente entre los 35 de la Rioja, hasta los 135 de Cataluña, si bien solo 3 comunidades superan el centenar de miembros. b) Status de los representantes: aun cuando reproduce en gran parte el de los miembros de las Cortes generales, conviene tener en cuenta que si bien todos los parlamentarios prevén la inviolabilidad de los representantes autonómicos, no ocurre lo mismo con la inmunidad, que no puede ser otorgada por ley autonómica lo que sí previenen los estatutos es un fuero especial para los parlamentarios reservado al TSJ de la CCAA, así como la prohibición de detención o retención salvo caso de flagrante delito. A partir de los pactos de 1981 los diputados autonómicos podrán percibir dietas por sus servicios pero no sueldos fijos si bien en la actualidad corresponde a las propias asambleas legislativas la fijación del régimen de retribuciones de los parlamentarios. c) Duración del mandato: Los EEAA prevén como norma general la duración del mandato por un tiempo de 4 años, ahora bien medida que se ha ido introduciendo la posibilidad de disolución discrecional por parte del ejecutivo de la asamblea, en varios EEAA se prevé que en dicho supuesto de elecciones anticipadas la nueva asamblea nuevamente elegida deberá durar solamente hasta el término en que hubiera debido producirse el final natural de la anterior. Por otro lado, varios EEAA se han reformado para que la celebración de las elecciones tenga lugar el cuarto domingo de mayo cada 4 años. d) Función legislativa y función presupuestaria: en lo que se refiere al procedimiento legislativo diversos reglamentos parlamentarios introducen una novedad en comparación con el procedimiento del congreso al extender la iniciativa legislativa a entidades locales, consejos insulares o cabildos, y entidades comarcales. Las leyes autonómicas las sanciona el presidente de la CCAA en nombre del rey, y son publicadas en el BOCCAA, y en el BOE, así como también les corresponde aprobar los presupuestos de la CCAA. e) Función de control del ejecutivo autonómico y la exigencia de responsabilidad política: Al igual que ocurre entre las Cortes Generales y el Gobierno de España, los parlamentos autonómicos controlan la gestión política del gobierno autonómico mediante preguntas, interpelaciones o comisiones de investigación, eligen al Presidente en la sesión de investidura y pueden retirarla mediante la moción de censura (normalmente constructiva) o la cuestión de confianza /B) LOS ORGANOS EJECUTIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: En lo que se refiere a la estructuración de sus órganos ejecutivos las CCAA han seguido pautas muy similares entre sí. Esta similitud se debe por un lado a que todos los EEAA han adoptado el modelo previsto en el art. 152 CE, y por otro, a lo convenido mediante los pactos autonómicos de 1981. /El modelo parlamentario previsto en el art. 152 CE establece como poder ejecutivo de las CCAA un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un presidente, elegido por la asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey. El desarrollo estatutario de esta previsión se ha traducido en un sistema en que la Asamblea elige a un Presidente que procede a designar los miembros del consejo de gobierno. La regulación del nombramiento de los miembros del ejecutivo, sus funciones y relaciones con el poder legislativo vienen recogidas en las leyes autonómicas con ciertas particularidades: -El Presidente de la CA es elegido por la Asamblea legislativa entre sus miembros. El candidato que se va a someter a la sesión de investidura es propuesto a la Cámara por su Presidente. Los EEAA de las CCAA prevén, normalmente, que en caso de que no se logre la mayoría necesaria (en primera o segunda votación) para la elección de un Presidente en el plazo de dos meses la Asamblea legislativa se disolverá y se celebrarán nuevas elecciones. No obstante, en Castilla-La Mancha y Navarra, una vez transcurrido este plazo, se designará como Presidente al candidato del partido que hubiese obtenido un mayor número de escaños. El Presidente ostenta la máxima representación de la CA y la máxima representación del Estado en la CA. Al presidente le corresponde la potestad para disolver las asambleas legislativas, y es el único sujeto a responsabilidad, que implicaría el cese del mismo junto con el de sus consejeros. Al Presidente le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, así como la designación o separación de sus miembros. /-El Consejo de Gobierno: Una vez elegido por la Asamblea legislativa, el Presidente de la CA nombra a los consejeros y, en su caso, a los vicepresidentes que integraran el Consejo de Gobierno. Respecto al estatuto personal de los miembros del Gobierno, numerosos EEAA prevén el aforamiento penal en el Tribunal Superior de Justicia, así como la prohibición de detención excepto en el supuesto de comisión flagrante de delito. C) LA ADMINSITRACIÓN DE JUSTICIA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: Con respecto al reflejo del Estado Autonómico en la organización de justicia, debe recordarse que si bien la regulación constitucional del Estado de las Autonomías permite a las comunidades dotarse de instituciones ejecutivas y legislativas, deja al poder judicial al margen de la reestructuración competencial. La Constitución prevé una organización de los tribunales basada en el principio de unidad jurisdiccional (art. 117 CE) lo que excluye la posibilidad de una dualidad de órdenes jurisdiccional, el central o federal, y el estatal. Este principio de unidad se traduce en la reserva en exclusiva al estado de la Administración de justicia, y la Constitución exige que ha de ser una ley orgánica la que determina la constitución, funcionamiento, y gobierno de los juzgados y tribunales, así como el estatuto jurídico de los jueces y magistrados y del personal al servicio de la Administración de Justicia. / Esta unidad jurisdiccional no implica sin embargo que las CCAA carezcan
absolutamente de competencias en el ámbito de la organización de los tribunales. En virtud de la reserva del art. 149.5 CE queda fuera del círculo de competencias asumibles por las CCAA el núcleo definitorio de la Administración de justicia, pero en otros preceptos constitucionales dejan un campo competencial abierto a las CCAA en relación con el personal al servicio de la administración de justicia, la delimitación de las demarcaciones judiciales, y aquellas referentes al TSJ /a) Personal al servicio de la administración de justicia: En lo que se refiere al personal al servicio de la administración de justicia, se configura como un sector específico de índole administrativa. En los aspectos reglamentarios y ejecutivos referentes a ese personal la LOPJ ha asignado competencias tanto a la administración central como a las CCAA, que han ido progresivamente asumiendo competencias en esta materia. b) Organización de demarcaciones judiciales: Las CCAA pueden asumir competencias en materia referente a la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio: tal posibilidad viene prevista en el art. 152 CE. c) Tribunal Superior de Justicia: La CE prevé que la organización jurisdiccional habrá de adaptarse a la nueva organización territorial del Estado por cuanto que, de acuerdo con el 152 CE, un tribunal superior de justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la comunidad autónoma así, tanto los EEAA como la LOPJ han procedido a regular tales tribunales. El Tribunal Superior de Justicia toma el nombre de la CA y extiende su jurisdicción al ámbito territorial de la CA. Está integrado por las Salas de lo Civil y lo Penal, de lo Contencioso Administrativo y de lo Social. El TSJCA conoce, en materia civil, de los recursos de revisión y casación fundamentados en derecho civil foral, en materia penal, del enjuiciamiento de los parlamentarios y miembros del gobierno aforados, y en materia contenciosa-administrativa, de los actos y disposiciones generales de la administración de la CA.E) LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: La constitución en su art. 156.1 reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, lo que implica un poder de auto disposición sobre los recursos necesarios para una efectiva asunción de las competencias previstas en sus estatutos. autonomía financiera debe entenderse como la capacidad de disposición con respecto de las fuentes de ingresos, y como la capacidad de disposición en relación con el gasto. La Constitución prevé en el mismo art. 156.1 que la autonomía financiera de las CCAA deberá realizarse con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles esta previsión está justificada tanto por razones de coordinación económica como para evitar que se produzcan diferencias profundas entre las CCAA dependiendo de su nivel de riqueza. En efecto, la Constitución en su art. 157 prevé un instrumento para la coordinación de las competencias financieras desde la perspectiva de los ingresos. Tras enumerar el apartado 1 del mismo artículo las fuentes de recursos de las CCAA, dispone que el ejercicio de las correspondientes competencias financieras pueda regularse mediante ley orgánica. Se introduce así una notable corrección al principio de autonomía financiera. El Estado mediante ley orgánica, podrá establecer las líneas directivas del modelo de financiación de las CCAA, en un aspecto tan decisivo como sus fuentes de ingresos. Estas líneas se establecieron pronto en la LO 8/80, de financiación de las CCAA. Esta ley contiene normas referentes a la capacidad tributaria de las CCAA, a su coordinación con la correspondiente actividad estatal, y respecto de la ordenación de la potestad de gasto autonómica. Representa además un canon de constitucionalidad al delimitar las competencias del estado y de las diferentes comunidades autónomas configurando un sistema que ha sido luego completado con los acuerdos políticos de 1981, así como con pactos políticos posteriores. El principio de solidaridad busca una cohesión económica entre las regiones y nacionalidades de nuestro país que garantice la igualdad entre los ciudadanos de nuestro país. La consecución del principio de solidaridad queda garantizada por las asignaciones del Estado a las CCAA, a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, con el objeto de garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos (art. 158.1 CE) y por los gastos de inversión otorgados a las CCAA por el Fondo de Compensación Inter territorial con el fin de corregir los desequilibrios económicos (art. 158.2 CE) a) Ingresos de las Comunidades Autónomas: El art. 157.1 CE enumera un conjunto de fuentes de ingresos de las CCAA que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones públicas. Ello no significa que cada Comunidad Autónoma se constituya en un sistema tributario separado. Al contrario, de acuerdo con la LOFCA algunas fuentes han cobrado una importancia destacada, mientras que otras apenas se han utilizado; y consecuencia de ello ha sido un sistema que acentúa la vinculación o dependencia financiera de las CCAA con respecto al Estado. Ha podido afirmarse que son importantes los elementos de unión que los de separación financiera. Las CCAA no han venido a crear sistemas tributarios propios, sino, esencialmente, a integrarse en el sistema tributario estatal. En la práctica las vías relevantes para la obtención de ingresos han sido aquellas que suponen una participación en los ingresos del estado, acentuándose así el elemento de unión en el sistema. Tales vías son: La cesión de tributos estatales: es decir, de aquellos tributos que habiendo sido delegados por una ley estatal destinan sin embargo a las CCAA que incluso disponen respecto de los, de determinadas competencias normativas que pueden afectar a su régimen. La importancia de esta fuente ha ido in crescendo, destacando entre otros, el impuesto sobre el patrimonio, y sobre sucesiones, así como un porcentaje del IRPF. Transferencias presupuestarias: un porcentaje destacado de los ingresos de la CCAA viene constituido por la participación en los ingresos del estado que suponen las transferencias efectuadas por este en sus presupuestos generales. Uno de los más discutidos puntos consiste en determinar los criterios según los cuales se fijarán los porcentajes de participación de cada CCAA en los fondos destinados a la financiación de estas. A partir de 1986 este criterio se ha basado en las necesidades efectivas de las CCAA reconociendo un mínimo irrenunciable. Fondo de compensación Inter territorial: se ha destacado como una fuente relevante de ingresos concebido como un conjunto específico de recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios económicos territoriales y a hacer efectivo el principio de solidaridad siendo regulado tendencialmente por la LOFCA. Otras fuentes de financiación: resultan menos relevantes las posibilidades de que las CCAA obtengan recursos propios. Las fuentes de financiación consisten en rendimientos procedentes del patrimonio, en impuestos propios de la CCAA, o recargos sobre los impuestos estatales. Lo cierto es que han sido de escasa utilidad. b) Potestad de gasto: Por lo que se refiere a los gastos de las CCAA, la LOFCA contiene también las previsiones básicas de su régimen presupuestario: los presupuestos han de tener carácter anual, e incluir todos los gastos e ingresos de la correspondiente CCAA. Establece también que habrían de elaborarse con criterios homogéneos, para permitir su consolidación con los presupuestos del Estado. Finalmente, y de acuerdo con el art. 153 CE, los presupuestos de las CCAA quedarán bajo el control del Tribunal de Cuentas. c) El Sistema de Convenios: La garantía institucional de los regímenes forales históricos, recogida en la disposición adicional primera afecta también al régimen fiscal de las comunidades del País vasco y Navarra. Desde el siglo pasado, los correspondientes estatutos han venido a consolidar un sistema financiero propio, denominado sistema de concierto o sistema de convenio. La base del sistema reside en la formalización de un acuerdo con el estado aprobado por ley estatal, acuerdo que permite que los antiguos territorios forales establezcan un sistema tributario propio, distinto del vigente en el resto del estado, contribuyendo con un cupo prefijado y renovable, a los cargos comunes del estado.