La Organización Territorial del Estado

A. El Diseño Constitucional de las Comunidades Autónomas

La Constitución Española (CE) permite diseñar el estado de las autonomías (CCAA) a partir de dos preceptos:

• Art. 151 CE: Autonomía plena. Previsto para las CCAA con regímenes de autonomía anteriores (Cataluña, País Vasco, Galicia), a las que se suma Andalucía. Exigencia de un referéndum.
• Art. 143 CE: El resto de CCAA acuden a este régimen de autonomía.

Cuando se elaboró la CE hubo unanimidad en este diseño difuso y nuevo. Se constituyen así las 17 CCAA, aparte de la realidad de Ceuta y Melilla. La CE solo se refiere a la organización administrativa de las CCAA del art. 151 CE (es decir, País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía). El art. 152 CE señala que la organización institucional autonómica de las CCAA del art. 151 CE se basa en:

1. Asamblea legislativa elegida por sufragio universal. Sistema de representación proporcional que asegura la representación de las diversas zonas del territorio.
2. Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
3. Presidente de la CA, al que le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno y la suprema representación de la respectiva comunidad, pero también la representación ordinaria del Estado en la CA.
4. Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la CA. No existe un poder judicial en cada una de las CCAA por el principio de unidad del poder judicial. No se trata, por tanto, de una institución autonómica.

La CE no se refiere a las CCAA del art. 143 CE; sin embargo, tras los pactos autonómicos de 1981 se decidió extender la estructura institucional de las CCAA del art. 151 CE a todas las CCAA. Así se refleja en los distintos estatutos de autonomía. Cada CCAA tiene unos órganos administrativos propios que no son del Estado y que tampoco tienen otras CCAA. Cada CCAA ha creado sus propios órganos de gobierno y administración a través de los estatutos y de las leyes de gobierno. Para crear esos órganos, las CCAA necesitan tener competencias, competencia que tienen atribuida en exclusiva en materia de organización (art. 148 CE). Esta competencia exclusiva de organización implica varias cosas (STC 50/99): supone la potestad de crear, modificar o suprimir sus propios órganos administrativos, y supone la potestad de crear, modificar o suprimir su propia administración instrumental.

B. Principios Constitucionales de la Organización Territorial

La CE, en su art. 1.1, dice que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. El art. 2 se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía y la solidaridad entre todas ellas. Del art. 2 CE extraemos los principios que delimitan las potestades de autoorganización y sus propios límites:

1. Principio de unidad: La unidad es indisoluble en el marco de la CE porque la soberanía corresponde al pueblo español exclusivamente (art. 1.2 CE). En garantía de esta unidad del Estado, la CE exige que los estatutos de autonomía estén aprobados por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE en relación con el art. 146 CE). Además, el art. 149.1 reserva al Estado la competencia exclusiva sobre determinadas materias propias de una entidad soberana: nacionalidad, inmigración, relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, y unidad de mercado. El art. 155 CE prevé una potestad extraordinaria de control para las CCAA que no cumplieran las obligaciones que la CE u otras leyes les exigen. El art. 139.1 CE reconoce a todos los españoles los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. El art. 139.2 prohíbe a cualquier autoridad adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación.
2. Principio de autonomía: (art. 2 CE) La autonomía, según el TC, no es soberanía (STC 4/1981).
3. Principio de solidaridad: Se deriva del art. 2 CE y del art. 138.1 CE.
4. Principio de cooperación: No está reconocido textualmente en la CE, pero el TC lo ha reconocido como un principio inherente al sistema de autonomías.

C. La Administración de la Comunidad Valenciana

Las normas que regulan la administración de la Comunidad Valenciana son el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 5/82, de 1 de julio, modificada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril). La modificación introdujo cambios relevantes:

1. Modificación de la elección del President de la Generalitat.
2. No se establece límite para el nombramiento de los consellers.
3. Se recogen órganos administrativos que no se mencionaban antes de la reforma.
4. Se prevé la creación de una ley de garantías para el administrado.

El art. 20.2 enumera las instituciones:

1. Les Corts: (art. 21 EACV) Les corresponde la potestad legislativa en el ámbito de la CV, representan al pueblo, son inviolables y gozan de autonomía. Sus funciones se recogen en el art. 22 EACV: elegir al President de la Generalitat, y controlar la acción del gobierno. Están formadas por un número de diputados no inferior a 99.
2. President: El President de la Generalitat es también el presidente del órgano ejecutivo del gobierno de la Generalitat. Su elección requiere mayoría absoluta en la primera votación; si no se alcanza, se repite la votación 48 horas después, siendo necesaria solo mayoría simple. Sus funciones (art. 28 EACV) incluyen coordinar las funciones del gobierno. Funciones desde dos puntos de vista: como presidente del Consell, y como President de la Generalitat. Funciones de carácter administrativo (art. 14 y ss. Ley de Gobierno). Funciones de tipo reglamentario: por decreto del President se establece el número y la denominación de las consellerias, nombra y cesa a los consellers, convoca el Consell, y fija el orden del día de las sesiones del Consell.
3. Consell: (art. 29) Es el órgano colegiado de gobierno y ostenta la potestad ejecutiva y reglamentaria. Dirige la administración de la Generalitat. Sus miembros se denominan consellers. Está formado por el President del Consell y los consellers. La Ley Orgánica 1/2006 eliminó el límite de 10 consellers. Sus funciones se recogen en el art. 20 de la Ley de Gobierno Valenciano y se dividen en cuatro bloques: materia de política general de la Generalitat, funciones de carácter ejecutivo y administrativo (art. 21 Ley de Gobierno Valenciano), funciones normativas, y competencias residuales.
4. Consejo Jurídico Consultivo (CJC): Es el órgano consultivo de la Comunidad Valenciana, equivalente al Consejo de Estado. Su regulación se encuentra en el EACV, la Ley 10/94, de 19 de diciembre, y el Reglamento 138/96. Se define como el supremo órgano consultivo del gobierno valenciano y de su administración, pero también de las administraciones locales de la CCAA, de las universidades públicas, y de las entidades y corporaciones de Derecho público de la Comunidad Valenciana (art. 1 Ley 10/94). Su composición incluye consejeros electivos (6 miembros, 3 elegidos por el Consell y 3 por Les Corts) y consejeros natos (ex presidentes de la Generalitat). El CJC actúa asistido por una secretaría general. Funciona en pleno o en comisión permanente. Emite dictámenes consultivos, realiza mociones de oficio, y elabora una memoria anual.

La Administración Local

La Autonomía Local

La CE se refiere a las administraciones locales en el art. 137 CE, donde dice que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y CCAA, y que todas ellas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El art. 140 CE garantiza la autonomía de los municipios, que gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por alcaldes y concejales. El art. 141 CE se refiere a la provincia, que se configura como una entidad local determinada por la agrupación de municipios y tiene un doble carácter: entidad local con personalidad jurídica propia y división territorial de la administración del Estado. El gobierno de la provincia como entidad local se designa a las diputaciones. El art. 142 CE consagra el principio de suficiencia financiera de las entidades locales. La CE no desarrolla el principio de autonomía de las entidades locales como sí hace con las CCAA en el art. 148 CE. El TC, a través de la STC 32/1981, ha configurado la autonomía local como una garantía institucional, un núcleo indisponible para el legislador. A partir de este planteamiento, se pueden extraer dos conclusiones sobre el concepto de autonomía local:

1. Tiene una dimensión política, relacionada con la participación en la gestión de los asuntos públicos.
2. Tiene una dimensión administrativa, ya que las entidades locales son administraciones públicas sujetas a la ley y al Derecho (art. 103 y 106 CE).

Siguiendo el art. 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.