Concepto y Significado de las Sanciones Administrativas

Es la privación de un bien o de un derecho (revocación de un acto favorable, pérdida de una expectativa o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa, eventualmente incluso arresto o prisión del responsable) por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal.

A) Sanciones Disciplinarias

Son aquellas que se imponen a las personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración por infracciones cometidas a la disciplina interna que rige dicha relación. Desde la perspectiva inversa, la potestad disciplinaria es una potestad de supremacía especial. Se aplica a:

• Funcionarios
• Usuarios de los servicios públicos
• Profesionales integrados en Colegios Profesionales en cuanto al ejercicio de su profesión
• Miembros de otras corporaciones públicas no territoriales
• Contratistas y concesionarios

B) Sanciones de la Policía Demanial

A través de ellas, la Administración protege sus pertenencias demaniales, es decir, las funciones públicas que hacen de dichas pertenencias su soporte físico. Se imponen a los usuarios del demanio o a las personas que con él se ponen en una determinada relación fáctica. Cuando la sanción se impone a un usuario del demanio, puede y debe hablarse de una sanción de naturaleza disciplinaria, sustentada sobre una previa relación de supremacía especial de la Administración. Pero la policía demanial se aplica también a quien no está en esa relación previa y, simplemente, perturba o amenaza el buen orden de las cosas administrativas, estableciendo así un círculo preventivo de protección no disciplinaria. En todo caso, esta potestad sancionatoria se presenta como una extensión de la facultad administrativa de autodefensa referida a la integridad de las cosas públicas.

C) Sanciones Rescisorias de Actos Administrativos Favorables

Es la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja: la Administración deja sin efecto, temporal o definitivamente, un acto administrativo favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de éste que se ha amparado en la titularidad de dicho acto. Prevalece aquí, sobre el efecto aflictivo de la pérdida de un derecho, la finalidad protectora del orden administrativo, puesto que la rescisión del acto administrativo anterior pretende ante todo evitar que el culpable pueda continuar causando un perjuicio sobre la base de dicho acto, otorgado en función de otros fines.

D) Sanciones Tributarias

Con la sanción tributaria, que la autoridad administrativa infringe a los infractores de las normas de ese carácter, la Administración protege su derecho a percibir de los ciudadanos las prestaciones tributarias, solo con cuya efectividad puede ella funcionar. Es manifiesta la finalidad autoprotectora de este tipo de sanciones administrativas, lo que en la generalidad de los sistemas hace que se reconozcan, con mayor o menor extensión, como una competencia represiva legítima de la Administración, sin perjuicio de su penalización o represión judicial en el caso de infracciones dolosas o cualificadas (en nuestro Código Penal, aunque sin aplicación práctica, el art. 319, dentro del título de las falsedades).

Principios del Derecho Sancionador Administrativo

A. Principio de Legalidad

Nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Reserva de ley en cuanto al establecimiento de las infracciones y sanciones, pero no es absoluta. La potestad sancionadora de la Administración Pública se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir graduaciones a las infracciones o sanciones establecidas legalmente. Este principio tiene su complemento en el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras.

B. Principio de Tipicidad

Consiste en la exigencia de descripción específica y precisa, por la norma creadora de las infracciones y sanciones, de las conductas concretas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que pueden imponerse por la comisión de cada conducta. Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una ley, o en todo caso delimitadas por una ley.

C. Principio de Prescripción

La determinación de los plazos de prescripción de las infracciones y de las sanciones se remite a lo que prevén las leyes que las establezcan; con carácter supletorio se dispone que las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los dos y las leves a los 6 meses (por faltas leves al año). El cómputo del plazo de prescripción de las infracciones debe realizarse a partir del día en que la infracción se hubiera cometido y el de las sanciones a partir del día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. La LRJAP regula el régimen de interrupción de la prescripción que tiene lugar por iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador o de ejecución de la sanción; reanudándose el cómputo del plazo si el expediente estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

La Potestad Sancionadora Administrativa y la Justicia Penal: Relaciones

Por sanción puede entenderse, en un sentido amplio, un mal infligido por el poder del Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitución, este mal puede ser impuesto tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista, fundamentalmente anglosajón, que reserva a los jueces la imposición de toda clase de pena y castigos. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad, lo que a sensu contrario significa que sí puede imponer otro tipo de sanciones. De forma particular y con referencia al medio ambiente, el artículo 45.3 prevé para quienes violen lo dispuesto en la legislación respectiva, y en los términos que la ley fije, sanciones penales o, en su caso, administrativas. Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos pronunciamientos, entre los que destaca la STC 77/1983, en la que se puede encontrar incluso el fundamento de esta potestad: «No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia, como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados.»

El Procedimiento Sancionador

El reglamento de procedimiento establece dos modalidades procedimentales: el procedimiento ordinario y el simplificado. Los trámites son los mismos para ambos, pero en el simplificado se reducen los plazos de tramitación y se concentran algunos actos con el fin de lograr una mayor celeridad procedimental en las infracciones administrativas leves. La iniciación de los procedimientos sancionadores se produce por acuerdo del órgano competente en cada caso, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. A tal efecto, al recibir comunicación o denuncia sobre una supuesta infracción administrativa, el órgano competente podrá acordar la realización de unas actuaciones previas con el objeto de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. Será competente para realizar estas actuaciones el órgano o persona que tenga atribuidas las funciones de investigación, averiguación o inspección de las infracciones administrativas. Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador y su omisión no constituye un vicio de procedimiento. La formulación del acuerdo de iniciación es un trámite esencial del procedimiento y constituye el presupuesto formal básico de su existencia. El acuerdo de iniciación se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones que existan, y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiéndose por tal al inculpado. Los interesados, recibido el acuerdo, tienen un plazo de 15 días para efectuar alegaciones en relación a los extremos contenidos en dicho acuerdo. Si los interesados no formulan alegaciones en dicho plazo, la iniciación podrá considerarse como propuesta de resolución. Otra posibilidad de eliminar trámites y obtener una pronta resolución es el pago voluntario. Acreditados los hechos, se procede a la formalización de la propuesta de resolución, en la que se fijarán los hechos, la infracción y las personas que resulten responsables con la correspondiente sanción. La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento y concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y para presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre así un trámite de audiencia del que solo se puede prescindir cuando, en la propuesta de resolución, no se tomen en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciación. Presentados los escritos de alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, el instructor cursará inmediatamente su propuesta de resolución al órgano competente para resolver, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El órgano competente dictará resolución en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución. La resolución ha de ser motivada y ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción (salvo los que resulten de actuaciones complementarias).

Las Medidas Sancionadoras Administrativas

A. Medidas Sancionadoras en Sentido Estricto

• Las sanciones privativas de libertad: la Administración Civil no puede imponer sanciones que priven de libertad.
• La multa como sanción prototípica: es sanción primaria, obliga a un pago de cantidad determinada de dinero, tope máximo 600.000€.
• Privaciones de derechos: tienen su origen en derecho disciplinario.

B. Las Medidas Accesorias

Sin ser sanciones en sí mismas, entrañan consecuencias desfavorables.

• El comiso: toda condena lleva consigo la pérdida de los efectos que provengan de los delitos sancionados y de los instrumentos con que se hayan ejecutado.
• Las inhabilitaciones: privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular o parte en determinadas relaciones administrativas. Se justifican en que la conducta sancionada revela específicas características personales del sancionado que hacen presumible un comportamiento irregular futuro.
• Deber de reposición y resarcimiento: sería restaurar la situación previa a su comisión, mediante los efectos de la infracción, resarcimiento pecuniario de los daños y perjuicios causados al patrimonio público. Art. 130.2 LRJAP: pueden imponerse en la propia resolución sancionadora o en otro acto, serán compatibles. La obligación de resarcir a la Administración por daños causados a sus bienes y derechos puede ser declarada por ella misma, fijará el importe de la indemnización; en caso de incumplimiento podrá exigirse en vía de apremio. No es competente la Administración para fijar y exigir el importe de las indemnizaciones por daños y perjuicios a terceros; eso es de la jurisdicción civil.

La Efectividad de las Sanciones y su Impugnación Jurisdiccional: Suspensión, Solve Et Repete y Reformatio In Pejus

La LOP prevé que la Autoridad sancionadora fije un plazo para hacer efectiva la multa, que no podrá ser inferior a 3 días. En los casos de reincidencia o cuando la conducta del inculpado suponga una amenaza notoria para la convivencia social, a juicio de la misma Autoridad, ese plazo puede reducirse a cero, exigiéndose la inmediata efectividad de la sanción impuesta, medida difícilmente justificable y que hay que interpretar como un pretexto formal para la entrada en juego inmediata del arresto, que aquí deja de ser objetivamente sustitutorio para convertirse en principal, pues tal efectividad inmediata es verdaderamente de contenido imposible si se exige el abono en el acto de las multas, precisamente en papel de pagos al Estado, según la norma común. Solo excepcionalmente se exige que el acto sancionatorio esté firme para que proceda la ejecución forzosa de la multa impagada.

A. Suspensión

La Administración o los Tribunales que conocen de los recursos de impugnación del acuerdo sancionatorio cuentan con la posibilidad de suspender éste por resultar notorio que del mismo derivan normalmente perjuicios de reparación imposible (todos los casos de arresto sustitutorio, que se consumará antes que el recurso se decida) o difícil. En la práctica, y contra toda la lógica del sistema de garantías, esas suspensiones son excepcionales, lo que hace que el sistema de recursos sea con toda frecuencia completamente ineficaz en esta grave materia.

B. Solve Et Repete

Todos los españoles tendrán libre acceso a los Tribunales. La justicia será gratuita para quienes carezcan de medios económicos, práctica impuesta por Leyes y Reglamentos de todo orden de solve et repete. Este principio tiene dos manifestaciones: la admisión puramente formal del recurso se condiciona, o bien al pago total de la multa cuya legalidad va a discutirse, o bien al depósito, total o parcial, de su cuantía por el recurrente.

C. Reformatio In Pejus

Esta técnica permite al órgano que conoce y decide el recurso agravar las sanciones del recurrente o de terceros no recurrentes. Una expresión de este principio es la pérdida de depósitos previos o el incremento de la sanción si el recurso contra ésta se desestima, a lo que hay que equiparar la condonación parcial de la sanción si no se recurre; en ambos casos se intenta coaccionar de modo indirecto para que no se utilicen los recursos, presentando éstos como un riesgo adicional. Más grave es el supuesto de una agravación directa de la sanción recurrida, o imponer la misma a quien fue absuelto en el procedimiento previo, que son los supuestos de la reforma agravatoria.

El Justo Precio o Indemnización Expropiatoria

Constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o derecho expropiado. Se plantean cuestiones relativas a su naturaleza y a la valoración de los objetos expropiados, comprendiendo esto último los criterios, los procedimientos y los órganos competentes para su determinación.

El Principio del Previo Pago

Es importante determinar si el justiprecio expropiatorio es un presupuesto de la expropiación o transferencia de la propiedad o una indemnización de daños y perjuicios que compensa la pérdida de la cosa o derecho. La regla del previo pago luce todavía en el Código Civil, aunque se emplea el término indemnización, y en la Ley de Expropiación vigente. Sin embargo, la regla del previo pago ha sufrido también, como otras garantías de la expropiación, un proceso que ha llevado a su práctica desaparición, iniciado por la generalización del procedimiento de urgencia que sustituye el pago por el depósito y por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que dicha regla no tiene sentido. La Constitución Española ha sustituido en el art. 33.3 la expresión tradicional «previo pago» por la de «mediante la correspondiente indemnización» como una configuración del justiprecio simplemente indemnizatoria y sin carácter previo. Así lo mantiene el Tribunal Constitucional, afirmando en alguna sentencia conocida la innecesariedad del previo pago, elevando para ello a argumento constitucional la solución vigente en la legislación ordinaria para supuestos marginales de expropiación.

Las Expropiaciones Urgentes

El procedimiento de urgencia consiste, en definitiva, en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario y, en concreto, en una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de la fijación definitiva y del pago del justiprecio, que se pospone para el final del proceso. El procedimiento se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Dicha declaración la hace el Consejo de Ministros o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas e implica la declaración de la necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados y dará lugar a la ocupación inmediata. La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de ocho días. En ese momento, se presentarán en la finca de que se trate el representante de la Administración, junto a un perito y el Alcalde o Concejal en quien delegue, y, reunidos con los propietarios, levantarán un acta, en la que describirán el bien o derecho expropiable, haciendo constar todas las incidencias y datos que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación. Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y de un Notario. Determinada la cantidad, se procederá a la consideración del depósito previo en la Caja General de Depósitos, a no ser que el expropiado, cuando no hubiese cuestión sobre su titularidad, prefiera percibirla renunciando a los intereses legales. Efectuada la consignación del depósito previo o percibida, en su caso, por el expropiado, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de 15 días.

El Sistema de Determinación del Justiprecio

Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, se procederá a la fijación del justiprecio. Éste se tramita en pieza separada encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse en expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables, que será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica. La determinación del justiprecio puede hacerse por:

A) Mutuo Acuerdo

La Administración y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos por mutuo acuerdo, y si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado de Expropiación, sin perjuicio de que esa posibilidad negociadora se mantenga siempre abierta, poniendo fin al procedimiento. Cuando el beneficiario sea la Administración y no un particular, y, por consiguiente, el justiprecio haya de sufragarse con cargo a fondos públicos, se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del Servicio, informe de los servicios técnicos, fiscalización del gasto por la Intervención y acuerdo del Ministro o, en su caso, acuerdo del órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma. En la Administración local, los Plenos de las Corporaciones locales deberán ratificar estos acuerdos amigables. El Tribunal Supremo precisa que es la fecha de la suscripción del acuerdo con el expropiado, y no la aprobación por la autoridad competente, la determinante para entender perfeccionado este negocio jurídico, calificado de compraventa civil cuando la adquisición amigable se produce con anterioridad y al margen del procedimiento expropiatorio.

B) El Jurado de Expropiación y la Fijación Contradictoria del Justiprecio

Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro que puede ser un juez civil, un tercer perito, un árbitro nombrado por el juez o un organismo o comisión independiente. Éste es el caso del Jurado Provincial de Expropiación, formado por un Presidente (Magistrado designado por el Presidente de la Audiencia), un Letrado del Estado de la Delegación de Hacienda, un funcionario técnico, un representante de la Cámara Agraria Provincial o de la Cámara de la Propiedad Urbana y, por último, un Notario. En fin, un organismo dotado de expertos independientes para la valoración de los bienes, aunque, en realidad, el funcionamiento es defectuoso ya que la dedicación es mínima, traduciéndose en incumplimiento de los plazos y en la escasa fundamentación de las resoluciones. El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante el Jurado se inicia pasados 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste, y en pieza separada se recoge un extracto de las actuaciones y la descripción del bien a expropiar. Los expropiados, pasados 20 días, deberán presentar hoja de aprecio, concretando el valor estimado de lo que se ha de expropiar y adjuntando alegaciones. La valoración será motivada y puede estar avalada por un perito. El beneficiario tiene otros 20 días para aceptar o no la valoración de los propietarios. Aceptada, se entenderá determinado el justiprecio; si la rechaza, formulará su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, el cual tendrá 10 días para aceptarla o rechazarla empleando los métodos valorativos que justifiquen su propia valoración, adjuntando las pruebas que considere oportunas. Si el propietario rechaza la hoja de aprecio de la Administración o el beneficiario, el expediente del justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiación, que decidirá ejecutoriamente, en 8 días prorrogables a 15 si es necesaria una inspección personal sobre los bienes o derechos expropiables, sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación.

Su Extensión y los Criterios de Estimación

La valoración de los bienes expropiados plantea dos cuestiones más: cuáles son los elementos integrantes de la misma y el momento al que debe referirse la valoración de los bienes. El Tribunal Supremo entiende que en los elementos integrantes de la valoración se comprenden, en principio, todos los daños y perjuicios patrimoniales, incluyendo dicha indemnización en el justiprecio. No son indemnizables las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables salvo cuando se hubieran realizado de mala fe. No se tiene en cuenta el valor afectivo o sentimental, sino solo su valor objetivo, y tampoco cuenta la especial incidencia negativa, que se traduce en perjuicios concretos, que la privación de un bien produce en la vida de unas personas sí y no en la de otras (la personalización de la indemnización). Todos estos efectos negativos de la ley los despacha con compensación alzada por aquel concepto: el 5% como premio de afección.

El Pago del Justo Precio y su Garantía Frente a Demoras y Depreciaciones Monetarias

El justiprecio se abonará en el plazo máximo de 6 meses precisamente en dinero y previa acta, que se levantará ante el Alcalde del término en que radiquen los bienes o derechos expropiados, si bien el beneficiario y el expropiado podrán convenir otra forma y lugar de pago, estando exentos de toda clase de gastos, impuestos y gravámenes o arbitrios del Estado, Provincia o Municipio. Cuando el propietario rehúse recibir el precio, el beneficiario consignará el justiprecio en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente, lo que produce el efecto del pago a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien o derecho por el beneficiario, pero el expropiado tendrá derecho a que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio. Si la administración demora el pago del precio más allá de los seis meses, la Ley trata de proteger al expropiado frente al perjuicio que le ocasiona recibir un dinero devaluado, imponiendo al beneficiario de la expropiación la obligación del pago de intereses y reconociéndole un derecho a la retasación del bien expropiado. La retasación, que consiste en el derecho de exigir una nueva valoración adaptada a las fluctuaciones del valor de la moneda si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación. La retasación se formula mediante solicitud acompañada de una nueva hoja de aprecio ante la Administración, a partir de dos años, pero sin limitación de tiempo, salvo el plazo general de 15 años para el ejercicio de acciones personales a que se refiere el Código Civil. La nueva peritación de los bienes no está vinculada por la originaria.