La Expropiación Forzosa en España

Introducción

El régimen expropiatorio tiene reserva de ley, no solo porque así lo digan el artículo 33 o el 149.1.18 de la Constitución, sino, sobre todo, porque, por afectar a un derecho constitucional de la Sección 2 del capítulo 2, el artículo 53.1 exige la regulación por ley. Ello no impide desde luego su desarrollo reglamentario, siempre que dicho desarrollo sea claramente subordinado a la regulación legal.

La expropiación forzosa se puede definir como la institución del Derecho Administrativo en virtud de la cual una Administración pública territorial -expropiante- determina la transferencia obligatoria de la propiedad de una cosa, derecho o interés legítimo desde su titular hacia un tercero público o privado -beneficiario- por causa de utilidad pública o interés social – y mediante indemnización a través del procedimiento establecido.

Las notas características de tal concepto son:

• Que la expropiación es una transferencia coactiva; por tanto, se trata de una institución típica del Derecho Público.
• Que el expropiado tiene derecho a recibir una indemnización equivalente al valor económico de la cosa expropiada, en lo que se diferencia de otras figuras.

La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, dispone: «Es objeto de la presente ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social, en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.»

La Constitución recoge en su artículo 33 una versión simplificada de la definición, al disponer que: «Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes».

Declaración de Utilidad Pública o Interés Social

Art. 9 «Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado»

Según la ley, para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin que haya de afectarse el objeto expropiado. Este requisito se convierte así en presupuesto básico indispensable para el ejercicio de la potestad expropiatoria, esta misma ley en su artc. 125 fija los mecanismos de los que puede hacerse valer el administrado en caso de que administración no cumpliere tal obligación.

Existe un caso especial en relación con la expropiación de bienes inmuebles para la realización de obras públicas del Estado, Provincia y Municipio. El artículo 10 LEF establece la declaración implícita de utilidad pública en la aprobación de los correspondientes planes de obras y servicios.

Necesidad de Ocupación de Bienes o de Adquisición de Derechos

Es el acuerdo en que la Administración determina concretamente cuáles son los bienes y derechos que han de ser objeto de la expropiación. Los trámites normales se inician con una relación que la Administración expropiante o el beneficiario, en su caso, debe presentar, en la que se contengan individualizadamente los bienes o derechos a expropiar.

Art. 22

1. Contra el acuerdo de necesidad de ocupación se dará recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente, que podrán interponer los interesados en el procedimiento expropiatorio, así como las personas que hubieran comparecido en la información pública.
2. El plazo para la interposición del recurso será el de diez días a contar desde la notificación personal o desde la publicación en los «Boletines oficiales», según los casos.
3. El recurso habrá de resolverse en el plazo de veinte días. La interposición del recurso de alzada surtirá efectos suspensivos hasta tanto se dicte la resolución expresa. Contra la orden ministerial resolutoria del recurso no cabrá reclamar en la vía contencioso-administrativa

Esta norma ha sido derogada por los artículos 24.1. y 106 de la Constitución. La regla general es hoy la recurribilidad de todos los actos de la administración, sin que quepa exclusión alguna por Ley de esta garantía elemental que la Constitución asegura.

Determinación de Justo Precio

Toda expropiación implica en nuestro Derecho un deber de indemnización. El bien expropiado se debe transformar en su valor económico, que lo sustituye en el patrimonio del expropiado. El artc. 33. 3 de la constitución establece: Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes la constitución no establece los criterios de fijación de su cuantía, en cambio la LEF asigna un justo precio por la apropiación.

El procedimiento para la fijación del justo precio, establece en primer lugar el acuerdo amigable o mutuo acuerdo entre la Administración y el Expropiado. (artc. 24 LEF). Si no existiere tal acuerdo la Ley prevé la formalización de las posiciones de las partes en las hojas de aprecio en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, la valoración habrá de ser forzosamente motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito.

Si la administración beneficiaria acepta la hoja de aprecio del expropiado se ha llegado al mutuo acuerdo y el expediente se concluye, en caso contrario la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, podrá aceptarla o bien rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes.

Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación

El Jurado Provincial de Expropiación, que se constituirá en cada capital de provincia, es un órgano de composición arbitral, estará formado por un Presidente, que lo será el Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia correspondiente, y los siguientes cuatro Vocales:

• Un Abogado del Estado de la respectiva Delegación de Hacienda.
• Un funcionario técnico variable según la naturaleza de los bienes a valorar, un Ingeniero Agrónomo, si se trata de fincas rústicas; un Ingeniero de Caminos cuando se trate de aprovechamientos hidráulicos u otros bienes propios de su especialidad; un Arquitecto al servicio de la Hacienda cuando la expropiación afecte a fincas urbanas etc.
• Un representante de la Cámara oficial Sindical Agraria, cuando la expropiación se refiera a propiedad rústica, y un representante de la C. N. S. respectiva en los demás casos.
• Un Notario de libre designación por el decano del Colegio Notarial correspondiente

Las resoluciones del Jurado han de ser necesariamente motivadas. Ultiman la vía administrativa. Contra las mismas cabe interponer recurso contencioso-administrativo, previo el correspondiente de reposición.

El Jurado, primero y el Tribunal Contencioso-Administrativo después, tendrán que moverse para determinar el justo precio, entre los límites señalados por las dos hojas de aprecio intercambiadas en la fase previa que fijan de manera definitiva las posiciones respectivas de las partes.

En cuanto a las normas de valoración de los bienes y derechos expropiados, la Ley de Expropiación Forzosa establece, en sus arts. 38 y siguientes., una serie de normas, admitiendo en su artículo 43, como cláusula de cierre del sistema, que el propietario o la Administración acudan a «criterios estimativos» si la evaluación practicada por las normas anteriores no resultare «conforme con el valor real de los bienes o derechos objeto de la expropiación por ser éste superior o inferior a aquella».

Sin embargo, para las expropiaciones urbanísticas, se establecieron en la legislación sectorial ciertas normas valorativas respecto del suelo, excluyentes de las generales de la Ley de Expropiación Forzosa, y, por tanto, también de su artículo 43, si bien en las expropiaciones no urbanísticas se seguían aplicando los criterios de la Ley de Expropiaciones Forzosas, lo que daba lugar a lo que los tratadistas han llamado «una lotería expropiatoria», criticándose la injusticia de la aplicación de valores diferentes en función de la naturaleza de la expropiación.

A partir de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo, Ley 8/ 1990, de 25 de julio, la distinción entre expropiaciones urbanísticas y ordinarias, a efectos de la valoración del suelo, ha desaparecido. En efecto, en la actualidad, aunque la expropiación no sea urbanística, para la valoración del suelo, no deben aplicarse los criterios de valoración de la Ley de Expropiación Forzosa sino los de la legislación urbanística, toda vez que el artículo 73 de la Ley 8/1990, dispone que «los criterios de valoración de suelo contenidos en la presente ley regirán cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime».

El valor inicial es el que no tiene en cuenta para nada las expectativas urbanísticas, y se determinará aplicando los criterios contenidos en las valoraciones catastrales del suelo de naturaleza rústica, sin consideración alguna de su posible utilización urbanística.

Con arreglo a este valor se tasarán:

• El suelo no urbanizable
• El suelo urbanizable no programado que no cuente con Programa de Actuación Urbanística.
• El suelo urbanizable programado que no cuente con el planeamiento preciso de desarrollo. En este caso se incrementará el valor inicial con un 25 por 100 del coste estimado de su futura urbanización con arreglo a las normas del plan correspondiente o, en su defecto, del coste de conversión del terreno en solar.

Pago y Ocupación

Una vez fijado el justo precio, se procederá a su pago que se realizará en el plazo máximo de 6 meses. El pago se hará mediante talón nominativo o por transferencia bancaria y estará exento de toda clase de gastos, impuesto, gravámenes o arbitrios del Estado.

En el caso de discordia sobre una parte del precio, la Administración deberá pagar en la parte en que no exista disconformidad.

Excepcionalmente, el pago se realiza mediante permuta; por ejemplo, en actuaciones urbanísticas de promoción pública de nuevos polígonos para la creación de suelo urbanizado se admite el pago de la expropiación en parcelas resultantes de la propia organización, se exige para ello el acuerdo con los expropiados. Si transcurre el plazo de seis meses sin que se proceda al pago, comenzará a devengar el interés legal correspondiente a favor del expropiado.

El expropiado puede recuperar el bien que fue objeto de la expropiación en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante o desapareciera la expropiación.(figura de la reversión). Después del pago se produce la ocupación.

Procedimiento de Urgencia

En las expropiaciones por el procedimiento de urgencia se ocupa primero y se paga después

El artc. 52 de la ley dice: «Excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada».
Como garantía del pago el mismo artículo determina: «En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá figurar, necesariamente, la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta Ley». Esta declaración podrá hacerse en cualquier momento e implicará determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes como consecuencia de la rápida ocupación.

Procedimientos Singulares

En cuanto no ha sido posible la reducción a preceptos únicos, ha parecido en todo caso preferible arbitrar, dentro de la ley, procedimientos especiales en los que en general se ha dejado intacta la legislación vigente, salvo en materias que ningún inconveniente hay en generalizar.

• Expropiación por Zonas o Grupos de Bienes

  Cuando la Administración tenga que expropiar grandes zonas territoriales o series de bienes susceptibles de una consideración de conjunto.

• Expropiación por Incumplimiento de la Función Social de la Propiedad

  Cuando con esta estimación expresa se haya declarado específicamente por una Ley la oportunidad de que un bien o una clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una determinada función social y el propietario incumpla esta directiva.

• Expropiación de Bienes de Valor Artístico, Histórico o Arqueológico

  El justo precio se determina por una Comisión compuesta por tres académicos y que sustituye al Jurado provincial de expropiación.

• Expropiación que dé lugar al Traslado de Poblaciones

  Cuando fue preciso expropiar las tierras que sirvan de base principal de sustento a todas o a la mayor parte de las familias de un Municipio o de una Entidad local menor.

• Expropiación por Causa de Colonización o por Causa de Obras Públicas

  Las expropiaciones por causa de colonización y de fincas mejorables se regularán por su legislación especial.

• Expropiación por Razones de Defensa Nacional y Seguridad del Estado

  Cuando el Gobierno acuerde la adquisición de inmuebles situados en la zona militar de costas y fronteras, o por otras necesidades urgentes de la defensa y seguridad nacional.

Reversión

Garantía permanencia de la causa. El artículo 54 de la ley contempla el derecho del expropiado a recuperar el bien del que se le desposeyó, a deshacer la expropiación por darse algunas de las causas de reversión que se contemplan en este precepto, que ha recibido un tratamiento más restrictivo que él tenía originariamente en la Ley. Reversión de bienes expropiados. Artículo 54. Derecho de reversión de la totalidad o parte sobrante de lo expropiado. Supuestos en que no procede. Ejercicio del derecho.
Modificado por disposición adicional 5 de Ley 38/1999, de 5 de noviembre R.C.L. 1999\2799.
Posibilitar la recuperación del bien expropiado o parte del mismo por sus antiguos titulares o legítimos causahabientes.
Unidad tramitadora, Sección de Actuaciones Asistemáticas y Expropiaciones.
Documentación.

• A instancia de parte:

  • Acreditar la condición de interesado.
  • En caso de inejecución de la obra es necesario además formular una advertencia previa con dos años de antelación al ejercicio del derecho.

• De oficio:

  • Presentar solicitud en el plazo de tres meses desde la notificación del exceso de expropiación, desafectación o propósito de no ejecutar la obra o implantar el servicio.

La competencia para resolver corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien al solicitar la reversión. En el caso del Ayuntamiento oportuno, si se trata de un bien incluido en el Patrimonio Municipal del Suelo lo sería el Consejo de Gobierno de la Gerencia de Urbanismo. Si el bien no estuviese incluido en el Patrimonio Municipal del Suelo lo sería la Junta de Gobierno de la Ciudad.

Protección ante la Vía de Hecho

Las garantías que la Ley de Expropiación forzosa reconoce al administrado, que suelen ser violadas por la Administración en los tres supuestos siguientes:

1. Cuando procede a ocupar el objeto expropiable, a espaldas totalmente del procedimiento legalmente establecido o sin haberse cumplido alguno de sus requisitos sustánciales. Es lo que se conoce en la doctrina con el nombre de vía de hecho
2. Cuando se producen vicios de procedimiento o infracción de las prescripciones a que la Ley sujeta el expediente expropiatorio.
3. Cuando el justiprecio difiere del valor real del bien.

Se entiende por vía de hecho todo ataque a la propiedad, derechos e intereses patrimoniales legítimos que provengan de la Administración o de sus agentes o delegados y que, implicando por su contenido una verdadera expropiación, no se acomode a los límites definidores de la potestad expropiatoria o, aún dentro de ellas, no se ejercite por el cauce procedimental que la Ley señala.

El valor urbanístico se determinará en función del conjunto de derechos o facultades de este carácter que en el momento de realizarse la valoración se hubieran adquirido. En todo caso, prevalecerá sobre el valor urbanístico el inicial si éste fuere superior (artículo 50).

El valor urbanístico se determinará, en función de los derechos urbanísticos que se hayan adquirido, de las siguientes formas:

• En los terrenos que hayan incorporado el derecho a urbanizar por haberse completado su ordenación urbanística, el valor urbanístico será:
• En suelo urbanizable programado, el resultado de agregar el valor inicial el 50 por 100 del coste estimado de su urbanización.
• En el suelo urbano, el correspondiente al 50 por 100 del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación.

En el caso de expropiación parcial deberán indemnizarse los perjuicios que deriven de la disminución del bien y que perjudiquen su explotación, sin llegarla a hacer antieconómica -pues en ese caso y de acuerdo con el artículo 23 de la LEF el titular puede exigir la expropiación total. Cuando la Administración rechace la expropiación total, se incluirá en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación parcial de la finca.