1.1 Teoría de la Organización Administrativa

Cuando hablamos de la teoría de la organización administrativa, hablamos de la Administración Pública (AP): Estado, Comunidades Autónomas (CCAA) y local. Las organizaciones son complejas y voluminosas. La AP es una organización que se regula mediante normas propiamente jurídicas, es un complejo organizacional o un conjunto de organizaciones que tienen un mismo fin institucional: servir con objetividad los intereses generales.

La organización se establece desde 1978: 1. El nivel básico de la organización son los municipios. El artículo 140 de la Constitución Española (CE) garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, alcaldes y concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, y los alcaldes serán elegidos por los concejales vecinos.

2. Por encima de este nivel, territorialmente hablando, se encuentra la organización provincial. En algunas CCAA existe un nivel intermedio entre municipio y provincia: las comarcas. El artículo 141 CE establece que es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y la división territorial. Cualquier alteración de límites provinciales deberá ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo.

3. Por encima están las CCAA. El artículo 143 del derecho de autonomía, reconocido en el artículo 2 CE, establece que podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CCAA. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las diputaciones interesadas, al órgano interinsular correspondiente o también a 2/3 partes de la población de los municipios. Estos requisitos deberán ser cumplidos en un plazo de 6 meses desde el primer acuerdo adoptado por las corporaciones locales interesadas. La iniciativa, en caso de no prosperar, podrá reiterarse pasados 5 años. El artículo 144 establece que las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: 1. Autorizar la constitución de una CCAA; 2. Autorizar o acordar un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial; 3. Sustituir la iniciativa de corporaciones locales (art. 143.2). El artículo 145 establece que en ningún caso se admitirá la federación de CCAA. Es importante el artículo 137 CE: el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y CCAA, que se constituyen. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

4. El escalón más alto es la administración general del Estado: presidente del gobierno y gobierno. Estos entes administrativos pueden crear organismos especializados con fines instrumentales concretos y específicos, que en el caso de la administración del Estado y local se llaman organismos públicos o entidades públicas empresariales. Las entidades corporativas de la administración corporativa son asociaciones de personas privadas a las que se les dota de ciertas potestades administrativas. Por último, las administraciones independientes son creadas por ley y no vinculadas a ninguna AP, como la Comisión del Mercado de Valores.

1.2 Personalidad Jurídica de la Administración

Todas las administraciones tienen personalidad jurídica y actúan con personalidad jurídica única. El artículo 2.2 de la Ley Orgánica de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece que la administración general del Estado, bajo la dirección del gobierno y sometimiento pleno a la ley y al derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo. La administración general del Estado está constituida por órganos jerárquicamente ordenados y actúa con personalidad jurídica única. Son sujetos capaces de asumir derechos y obligaciones. La definición de Sánchez Morón de persona jurídica es: aquel conjunto organizativo de mayor o menor dimensión y complejidad que forma parte de la organización de los poderes públicos y que está dotado de personalidad jurídica.

Toda organización administrativa se compone de personas jurídicas que, a su vez, están formadas por una pluralidad de órganos. Cada AP es una organización compleja de elementos personales, materiales y jurídicos que se ordenan en una serie de unidades en virtud del principio de especialización. A cada una de estas unidades se les asigna una parte de las competencias del total de las competencias que tiene el ente. Estas unidades en las que se descompone cada administración se denominan: órganos administrativos. Las competencias pertenecen al ente que es persona jurídica, mientras que las atribuciones son de los órganos administrativos. El artículo 2 y 3 de la LOFAGE establece que las potestades y competencias administrativas que en cada momento tengan atribuidas la AGE y sus organismos públicos por el ordenamiento jurídico determinan la capacidad de obrar de una y otras.

El artículo 2.5 de la LOFAGE establece que los órganos que integran la AGE y sus organismos públicos extienden su competencia a todo el territorio español, salvo cuando las normas que les sean de aplicación lo limiten expresamente a una parte del mismo. El artículo 3 de la LOFAGE establece los principios de organización: la AGE se organiza y actúa con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con otros principios: 1. De organización: jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, coordinación. 2. De funcionamiento: eficacia en el cumplimiento de objetivos fijados, eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión, responsabilidad por la gestión pública, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación con otras AP. Las AP son o bien reconocidas por la CE o creadas por ley. El artículo 11.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJPAC) corresponde a cada AP delimitar en su propio ámbito competencial las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.

2. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de tres requisitos: 1. Determinación de su forma de integración en la AP y su dependencia jerárquica; 2. Delimitación de sus funciones y competencias; 3. Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. 3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. El artículo 5 de la LOFAGE establece que tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Los órganos no tienen personalidad jurídica. El artículo 7 de la LOFAGE establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla. Pueden existir unidades administrativas complejas que agrupen dos o más unidades menores.

Clases de entes: 1. Territoriales, organismos públicos, corporaciones de derecho público, administraciones independientes. Clases de órganos: órganos unipersonales y colegiados, órganos simples y complejos, órganos internos y externos, órganos representativos y no representativos según si sus titulares han sido elegidos democráticamente o no. Órganos centrales y periféricos, órganos con competencia general específica, órganos activos (gestión), consultivos (asesoramiento), control (fiscalización de otros órganos).

1.3 Potestad Organizativa

La potestad organizativa es la capacidad conferida a los distintos poderes públicos para servir a la organización. Rigen en esta materia el principio de legalidad. La actividad organizativa se lleva a cabo a través de normas jurídicas de distinto rango y otros instrumentos jurídicos, como acuerdos o convenios. La organización debe ser lo suficientemente flexible para que cada administración pueda alcanzar sus objetivos con eficacia. La organización tiene carácter instrumental. El principio de reserva de ley tanto para el Estado como para las CCAA se establece en los artículos 8.2, 20.3, 27 y 103 de la CE. Las decisiones del gobierno del que se trate se regulan en el artículo 97 CE, lo mismo que para las entidades locales. El artículo 103 CE establece que la AP sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al derecho. Los órganos de administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

2.1 Relación de la Administración con los Poderes del Estado

Según la CE, la administración se sitúa en relación con los poderes del Estado de la siguiente manera: 1. Sometimiento al poder legislativo (art. 103 CE). De aquí se deriva el principio de legalidad y de reserva de ley (parlamento y parlamentos de las CCAA). Reserva material: la CE recoge un conjunto de normas y materias que solo serán reguladas por ley. Reserva formal: supone que el parlamento no tiene limitada su potestad legislativa a las materias que la CE reserva a la ley. 2. Relación con el poder judicial: el poder judicial fiscaliza la actividad de la administración (art. 106 CE) control de legalidad. 3. Relación con el gobierno: la administración queda dirigida por el gobierno (art. 97 CE). La administración es una estructura o conjunto de órganos que están jerárquicamente ordenados entre sí, que actúa con personalidad jurídica y que actúa bajo la dirección del gobierno y con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La administración solo puede hacer aquello que le permite la ley, ya que está sometida al principio de legalidad, tiene personalidad jurídica y tiene capacidad de ostentar derechos y obligaciones. Los principios que rigen la administración son: el principio de legalidad (art. 103), que rige la organización y la actividad (art. 103.1). La administración tiene carácter servicial, sometimiento a la ley y al derecho, y principios garantistas para los administrados que se adecúan al derecho.

2.c Gobierno

El artículo 98 CE establece que el gobierno está compuesto por el presidente, vicepresidente, ministros y demás miembros que diga la ley. El presidente del gobierno (art. 98.2) dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros. Es un órgano de naturaleza dual, tiene carácter político y puede realizar actos administrativos. La potestad reglamentaria se ejerce a través de un real decreto. Los vicepresidentes (art. 98 CE) no son un órgano necesario, son órganos de carácter vicario que los designa el presidente (art. 100 CE) y tienen funciones de carácter político-administrativo.

2.2 Órganos Colegiados

El consejo de ministros tiene dos tipos de reuniones: ordinarias y extraordinarias, y tienen carácter secreto. Solo podrán asistir secretarios de Estado cuando sean convocados. El artículo 5 de la Ley de Gobierno establece sus funciones: aprobar proyectos de ley, aprobar decretos leyes y legislativos, declarar estado de alarma, aprobar tratados internacionales. El artículo 18 de la Ley de Gobierno establece que: 1. El presidente del gobierno convoca y preside las reuniones del consejo de ministros; 2. Las reuniones del consejo de ministros podrán tener carácter decisorio o deliberante; 3. El orden del día de las reuniones del consejo de ministros será fijado por el presidente del gobierno. De las sesiones se levantará acta con el tiempo, lugar de celebración y acuerdos adoptados. Los ministros son el enlace entre el gobierno y la administración, ya que forman parte del consejo de gobierno y al mismo tiempo son miembros de la organización administrativa.

Comisiones del Gobierno

El artículo 6 de la Ley de Gobierno establece que las deliberaciones serán secretas. 1. La creación, modificación y supresión de comisiones del gobierno será acordada por el consejo de ministros mediante real decreto a propuesta del presidente del gobierno. Sus funciones son: 1. Examinar cuestiones de carácter general; 2. Estudiar asuntos y elaborar propuestas conjuntas; 3. Resolver asuntos que no requieran ser elevados al consejo de ministros; 4. Ejercer cualquier otra atribución. Pueden tener competencias políticas y administrativas: naturaleza dual.

Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

El artículo 8 de la Ley de Gobierno establece que está integrada por titulares de las secretarías de Estado y por subsecretarios de distintos departamentos ministeriales. 2. La presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado corresponde a un vicepresidente del gobierno o, en su defecto, al ministro de la presidencia. Se encarga de preparar las sesiones del consejo de ministros, por tanto, tiene carácter preparatorio y no podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación del gobierno. Todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del consejo de ministros deben ser examinados por la comisión, que jamás toma decisiones.

2.2.B Órganos Unipersonales

Presidente: Dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. Su nombramiento corresponde al rey. El cese puede ser por fallecimiento, dimisión, expiración del mandato o pérdida de confianza parlamentaria. Dentro de las actividades administrativas que puede realizar el presidente del gobierno, la que más interesa es la potestad reglamentaria. Dentro de la potestad reglamentaria, es la potestad reglamentaria de organización, pues es el presidente del gobierno quien establece, a través de un real decreto, el número de ministerios que van a existir, los crea, modifica y extingue. Sus funciones se establecen en el artículo 2 de la Ley de Gobierno: representar al gobierno, resolver conflictos de atribuciones, convocar reuniones del consejo de ministros. La responsabilidad penal es exigible ante la sala de lo penal del Tribunal Supremo. Las incompatibilidades establecen que no puede ejercer ninguna otra función pública, mercantil o de carácter representativo.

Vicepresidentes: Según el artículo 3 de la Ley de Gobierno, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el presidente. El vicepresidente que asuma la titularidad de un departamento ministerial ostentará además la condición de ministro.

Ministros: Según el artículo 4 de la Ley de Gobierno, como titulares de sus departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación. Sus funciones son: desarrollar la acción del gobierno en el ámbito de su departamento, ejercer la potestad reglamentaria en materias propias de su departamento, ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y refrendar los actos del rey en materia de su competencia. Además de ministros titulares de un departamento, podrán existir ministros sin cartera a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. El número de ministros y su denominación lo determina el presidente. Son nombrados por el presidente y cesan por decisión del mismo. La responsabilidad política del ministro puede ser exigida en las Cortes Generales. Las disposiciones y resoluciones de los ministros revisten la forma de órdenes ministeriales.

Secretario de Estado: No son miembros del gobierno, sino órganos administrativos. Actúan bajo la dirección del ministro. Son nombrados y separados por acuerdo del consejo de ministros. Si un ministerio es una división funcional, los secretarios de Estado son subdivisiones funcionales. Tienen la consideración de alto cargo.