Unidad VII

1-Régimen de la invalidez de los actos administrativos según la ley 19549

 El régimen de la invalidez de los actos administrativos esta constituido en sus líneas fundamentales sobre los principios clásicos del derecho civil, los principios privatistas sufren importantes distorsiones y matices en sus aplicaciones a los actos administrativos. 

El interés publico comprometido en toda la actividad administrativa y prerrogativas de la administración (de autotutelas ejecutivas y declarativas) inciden de manera sustancial en el sistema de la invalidez del acto y justifican un tratamiento claramente diferenciado del reglado en el código civil.

Régimen de invalidez del Acto Administrativo

Análisis de la cuestión en el ordenamiento jurídico nacional, provincial y municipal

Casagne opina que para entender el sistema de invalidez del acto administrativo, hay que ver primero el sistema del Código Civil, ya que si bien el sistema administrativo lo ha simplificado exageradamente, el sistema del derecho civil lo enriquece. Pero no podrá el sistema civil ser trasladado al administrativo sin las debidas requisiciones. Sólo se aplicará el Código Civil por analogía (mutatis mutandi).

Tipos de nulidades de nuestro Código Civil

La primera clasificación está dada por los arts. 1047 y 1048:

Nulidades absolutas	Nulidades relativas
*Puede y debe ser pedida por el juez aún sin la petición de la parte, cuando aparece manifiesta en el acto.	*Sólo puede ser declarada a petición de parte.
*Puede ser alegada por cualquier particular que tenga interés en hacerlo, a excepción de quien ha ejecutado el acto sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba.	*Sólo la pueden aducir aquellos en cuyo beneficio se ha establecido por ley.
*El ministerio público puede pedirla en el sólo interés de la moral o de la ley.	*El ministerio fiscal no la puede alegar en el sólo interés de la ley.
*No es susceptible de confirmación	*Sí es subsanable por medio de la confirmación.
*Es imprescriptible.	*Sí es prescriptible.

2-Hay una segunda clasificación:

Actos nulos	Actos anulables
*Son aquellos que adolecen de un defecto patente y notorio.	*Son aquellos que necesitan de una investigación para que se descubra el vicio.
*Su nulidad no depende de juzgamiento alguno por ser manifiesta.	*Este acto sería de nulidad no manifiesta, precisando de un juzgamiento para ser declarada.
*Casagne sostiene que son tales los que adolecen de una falla rígida, determinada, dosificada por la ley, invariable e idéntica en todos los casos.	*Casagne sostiene que resulta anulable cuando la causal de invalidez es fluida e indeterminada, variable e intrínsecamente dependiente de apreciación judicial.

Nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

La evolución jurisprudencial, en lo que nulidades respecta, puede dividirse en diferentes etapas:

Primera etapa: hasta 1941 la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de invalidez del acto administrativo, se caracterizó por aplicar casi literalmente las reglas que el Código Civil establece sobre las nulidades del acto jurídico. Esto es importante porque sirvió de antecedente de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.

Segunda etapa: a partir del fallo «Los Lagos» se inicia un proceso tendiente a sentar las bases para la construcción de una teoría autónoma de las nulidades del acto administrativo. La técnica para ello se basó en la analogía

Caso «Los Lagos»: se planteó la nulidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, el cual declaraba caducas las ventas efectuadas por el Estado a los antecesores del actor en el dominio, ordenando que el Registro de la Propiedad tome razón de ello. Previo fallo de la Cámara, que acogió la defensa opuesta al planteamiento de nulidad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró que el punto esencial sobre el que versaba la litis consistía en determinar cuál era la naturaleza o tipo de invalidez que afectaba el acto administrativo que disponía la caducidad de las ventas realizadas.

Doctrina del fallo (surge de analizar el «leading case»): se puede condensar en los siguientes términos:

1.  Se extiende la aplicación al Derecho Administrativo de las reglas que prescriben los arts. 1037 y subsiguientes del Código Civil. Hay una aplicación analógica de éstas normas y no relaciones de subsidiariedad.
2. 
 Las nulidades en el Derecho Administrativo, al igual que en el Derecho Civil, se consideran con relación a los diversos elementos que integran el acto. Pero en el Derecho Administrativo hay causas generales de invalidez que corresponden al tipo de la «nulidad absoluta», aún cuando su declaración sólo puede pedirse por los particulares interesados, siendo que ésta característica debería corresponder a las nulidades relativas. Así, la nulidad absoluta del Derecho Administrativo sería más amplia que la del Derecho Civil, puesto que incluiría a la nulidad relativa (en algunos supuestos del Derecho Civil).
3. 
 Para confirmar que se trata de un acto de nulidad absoluta, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se apoya en el art. 1045 del Código Civil, sosteniendo, además, que se trata de un supuesto de acto anulable (en el sentido de que requiere una investigación de hecho, es decir que es un caso de nulidad no manifiesta). Con esto se procura demostrar que la necesidad de esa investigación previa para resolver acerca del verdadero carácter de la nulidad, no impide que, una vez comprobada la inexistencia de la capacidad o falta de objeto del acto, la nulidad sea tan absoluta y produzca una nulidad de la misma naturaleza que la de los arts. 1044 y 1047 del Código Civil, es decir tan absoluta e insusceptible de confirmación como los actos nulos de nulidad absoluta del Derecho Civil. O sea que, por más que requiera de una investigación de hecho (característica de los actos anulables), el acto será nulo de nulidad absoluta.
4. 
 Los actos administrativos tienen presunción de legitimidad. La Corte sostuvo que de la presunción de validez derivaban las siguientes consecuencias:
5. Toda invocación contra acto administrativo debe necesariamente ser alegada y probada en juicio. De esto se desprende que será siempre necesaria una investigación de hecho para determinar su invalidez (esta afirmación ha perdido vigencia posteriormente en la misma jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación).
6. 
 Los jueces no pueden decretar de oficio la nulidad de un acto administrativo, principio que reposa en la necesidad de mantener el equilibrio entre los órganos que ejercen el poder estatal.

1-Se reconoce en el Derecho Administrativo la existencia de nulidades absolutas y relativas

#Son consecuencia de la nulidad absoluta:

• Que el acto no sea susceptible de saneamiento.
• Que no prescriba la acción para perseguir este tipo de nulidad.
• Que la declaración de nulidad vuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el decreto objetado (ex tunc), se revoca.

2-Teoría del acto inexistente. Vías de hecho administrativo

 La lectura de las disposiciones dictadas por la nación, provincias y los municipios pone de manifiesto la falta de criterios unívocos en el tratamiento de la teoría de la invalidez del acto administrativo.

La ley de procedimiento administrativo de la provincia de corrientes (ley 3460) a diferencia de la ley nacional 19549 adopta la teoría tripartita: actos inexistentes, nulos y anulables y a diferencia de la legislación nacional, no ha receptado la teoría de la bipartición, porque nuestra legislación local toma como sanción máxima a la inexistencia, reservada para las irregularidades mas groseras y graves que impide que el acto alcance la apariencia de tal, por carecer de sus herramientas o requisitos mas elementales.

La inexistencia se trata de una construcción que provoca gran inseguridad jurídica.

Los problemas que plantea el régimen de la invalidez en el derecho administrativo debe partir del principio de legalidad, que implica que todo el que ejerce una función adm del estado debe actuar siempre bajo la cobertura especifica de las leyes, bajo el manto de una norma jurídica previa, ya sea de rango constitucional, legal o reglamentaria. La actividad de la administración no se limita a la ejecución de las disposiciones de la ley, si no que se contempla el principio de eficacia y el procedimiento administrativo que se limita a aportar todas las garantías a los ciudadanos. Esta actividad se sustenta jurídicamente sobre tres conceptos: Facultades o potestades administrativas, procedimiento y acto administrativo. La potestad administrativa hace referencia a los poderes y pueden ser llevadas a cabo cuando las normas le facultan para hacerlo, es decir faculta al órgano del estado a alterar la esfera jurídica de los particulares pero siguiendo las formalidades y determinadas circunstancias.

Los órganos que ejercen funciones administrativas pueden dictar actos defectuosos, que no han sido dictados de conformidad a los preceptos jurídicos a cuyo tenor debieron haberse producidos.

3-Vicios. Análisis

Los vicios o los defectos de los actos administrativos pueden encontrarse en sus elementos o requisitos: 1.Competencia, 2.Causa, 3.Objeto, 4.Procedimiento, 5.Motivacion, 6.Finalidad y 7.Forma.

En el art.14 se enuncian en forma no taxativa los defectos que dan lugar a la sanción de nulidad absoluta; En el art.15 se estatuye que si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de algunos de los elementos esenciales el acto será anulable. En los arts. 17 y 18 primera parte, están dedicados a la facultad revocatoria por ilegitimidad de la administración y sus límites, y se establece en el segundo párrafo del art 18 la revocación del acto por razones de oportunidad.

En el art. 19 se fijan los supuestos y los medios para producir el saneamiento de los actos anulables y en el art.20 se regula el instituto de la conversión del acto viciado. La LEY Nº 19.549 adopta la teoría de la bipartición: actos nulos (nulo absoluto) y anulables (nulo relativo) arts. 14 y 15.

4-Extincion del acto administrativos: Concepto. Problemas terminológicos. Diferencia con otras figuras

Revisar un acto significa que la acción volver a ver tiene como efecto su extinción o modificación. La revisión es el género: la revocación y la anulación son las especies.

La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo utiliza el vocablo revocación para referirse a la modificación o extinción del acto en sede administrativo, tanto por razones de ilegitimidad, como de inoportunidad, demerito o inconveniencia.

El art.17 de la ley 19.549 dice: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativo…” en esta parte el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado por el órgano que ejerce función administrativa, de oficio o a petición de la parte. Estas no tienen un plazo para realizarlo porque dada su gravedad y el orden publico comprometido prevalece la necesidad del rápido restablecimiento de la legalidad.

En cambio la segunda parte del art.17 dice: “…No obstante, si el acto estuviese firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, solo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad…”. El problema que se plantea la segunda parte de la norma, es que originalmente el art. Decía PRESTACIONES, por lo que respecto de este tramo de la norma se ha generado encontradas opiniones acerca del vocablo.

5-Revocación

Concepto

La ley nacional de procedimientos administrativos utiliza el vocablo “revocación “para referirse a la modificación o extinción del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad como de importunidad, demerito o inconveniencia.

Clases de revocación

1. Cuando el acto ha hecho nacer derechos subjetivos, pero estos aun no se están cumpliendo.
2. Cuando afecta intereses legítimos o intereses simples.
3. Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conocía el vicio: esto es como una sanción a su mala fe
4. Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresamente a titulo precario, cuando concurran objetivamente causas idóneas para viciar el acto.
5. Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estén cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros. Debe ser un perjuicio especial y esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que está en cumplimiento
6. Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos , que no esté firme y consentido
7. Cuando imponer deberes o sanciones o niega derechos tácitos o expresamente.

5.1-Revocación por ilegitimidad

Concepto:

el art. 18 establece el principio del que el acto regular (anulable) del que han nacidos derechos subjetivos a favor del particular no puede ser revocado, modificado, o sustituido en sede administrativa una vez notificado.

Supuestos en que procede:

1. Debemos estar ante un acto administrativo regular (o anulable) , es decir al acto que porta solamente una irregularidad, o misión o vicio que no llegara a impedir la existencia de sus elementos esenciales
2. Que hayan nacidos derechos subjetivos
3. Que el acto haya sido notificado. Es decir, que por el solo hecho de haberse notificado al particular ya es inalterable para el órgano público.

En el caso de que no esté notificado el acto carece de eficacia.

Excepciones:

1. Si el interesado hubiese conocido el vicio (y que además se demuestre una conducta de buena fe).
2. Si la revocación, modificación o sustitución del acto favorece al interesado sin causar perjuicios a terceros.
3. Si el derecho se hubiese otorgado a titulo precario, la revocación procede por su condición de precario, que no hace necesario acudir a la vía judicial para solicitar su anulación

La denominada cosa juzgada : la cosa juzgada administrativa se trata de una inmutabilidad estrictamente formal no material en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial y por que siempre se admite la revocación favorable al particular.

Elementos de la construcción jurisprudencial:

1. Ausencia de norma legal que autorice al órgano publico a revocar el acto: que exista una ley que en forma expresa autorice al órgano público a revocar el acto, o bien que una ley de orden público posteriori torne procedente la revocación del acto administrativo. La corte lo que quiso señalar es cuando el motivo de la revocación es consecuencia del cambio de la legislación o causa legal sobreviniente, es decir que con posterioridad a la emisión del acto se produzca un cambio normativo, existiendo una razón de orden público que justifique la extinción.
2. Que el acto sea unilateral: el reconocimiento de la estabilidad de los actos unilaterales, no significa que los contratos carezcan de estabilidad.
3. Que se trate de un acto individual o concreto: se basa en la circunstancia de que los actos de alcance general (como son reglamentos) tienen un régimen similar a las leyes que se advierte especialmente en materia de publicidad y extinción.
4. Que el acto provenga de la administración activa: que los órganos públicos puedan cumplir función materialmente jurisdiccional no podrá revocar dicha decisiones, en principio, la estabilidad de los respectivos pronunciamientos se regirán por principios similares a la cosa juzgada judicial.
5. Que declare derechos subjetivos: para resolver la procedencia de la revocación del acto en sede administrativa, en virtud precisamente de que la garantía de la estabilidad solo protege, en principio, los derechos subjetivos del particular.
6. Que cause estado: que el acto se encuentre firme, es decir que adquieren firmeza aquellos actos que resultan irrecurribles por el administrado, ya sea por haberse vencido el plazo para recurrir en sede administrativa, o bien, en virtud de que el acto no es susceptible de revisión judicial.
7. Que el acto haya sido en dictado en ejercicio de facultades regladas: el acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales era esencialmente revocable, pero la realidad demuestra que no existen actos enteramente reglados ni totalmente discrecionales.
8. Que se trate de un acto regular ( es decir , anulable): el órgano público en ejercicio de función administrativa no puede revocar por si actos que considera ilegitimo, pretendiendo hacer justicia por si misma.

5.2-Revocación por oportunidad

Concepto

La revocación por oportunidad es un modo de extinguir un acto administrativo que ha dado lugar a una relación  jurídica que se conserva vigente

Procedencia

Esta revocación debe ser dispuesta por la administración a través de un nuevo acto,  dictado en ejercicio de una potestad  que le es propia. Dicho nuevo acto deberá tener por objeto satisfacer necesidades actuales del interés público que derivan:

1. En virtud de nuevas circunstancias de echo distintas de las que motivaron el acto originario.
2. En razón de una nueva valoración del interés público comprometido (pese a no haber cambiado las circunstancias de hecho originarias).
3. O bien, en una última hipótesis, de un vocablo del derecho objetivo.
   

Efectos:

se aplican a partir de su fecha. (No es retroactivo) y se debe indemnizar al administrador damnificado.

5.3-Revocación por cambio de derecho objetivo:

por los mismos principios que la extinción por causales de oportunidad, pensamos que no todo cambio del derecho objetivo autoriza  a la administración a revocar retroactivamente el acto por esta causal, que se limita a aquellas situaciones que de continuar presentes den lugar a una invalidez absoluta y sean incompatibles con el interés público legalmente calificado.

6-Caducidad

Es la extinción del acto administrativo dispuesta por el órgano público en razón de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el acto imponía.

La caducidad constituye un medio particular de extinción del acto administrativo, distinto de la revocación, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del particular.

Requisitos:

*la ley nacional de procedimiento administrativo impone expresamente dos condiciones para la procedencia de la caducidad como medio extintivo del acto administrativo.

1) la constitución en mora del particular incumplidor

2) la concesión de un plazo razonable para que este cumpla con la obligación

Efectos:

extingue el acto administrativo en caso de incumplimiento por el particular.

7-Saneamiento: ratificación y confirmación:

Ratificación:

ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón del grado y siempre que la avocación, delegación sustitución fuere procedente.

El acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado puede ser ratificado por el órgano superior siempre que sea admisible, en tal caso, la avocación y la delegación.

La ratificación se asemeja a la aprobación en que ambas son posteriores al acto. El acto sujeto a aprobación es un acto perfecto, pero ineficaz, el acto necesario de ratificación es un acto que produce efectos jurídicos, solo que está viciado.

Por otro lado la ratificación difiere la autorización en que esta es anterior al acto. Los dictados sin autorización, cuando es necesaria, no pueden ser ratificados.

Confirmación:

por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual el órgano público que dicta el acto subsana el vicio que lo afectaba.

La ley considera a la confirmación como una especie de saneamiento del mismo rango que la ratificación y que es cumplida por el mismo órgano que dicto el acto regular o (anulable).

La diferencia entre ratificación y confirmación consiste en que la confirmación puede efectuarla el órgano que dicto el acto, mientras que la ratificación debe ser realizada solo por el órgano superior con competencia para dictar el acto.

Convención del acto administrativo:

consiste en  el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del actual se declara la voluntad de aprovechar los elementos validos que contenía el acto viciado  nulo, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos inválidos. Es decir se extingue la parte inválida del acto y se agrega o corrige la parte viciada del acto.

(La conversión tendrá efectos para el futuro y no retroactivo.)