Las Cortes Generales (Tema 2)

Origen y Evolución Histórica del Parlamento

Las Cortes Generales están compuestas por el Congreso y el Senado. El Congreso está formado por 350 diputados, quienes son representantes de todos los partidos políticos. Como mínimo, debe haber 3 diputados representando a cada provincia, que se elegirán mediante el principio de población que determina el número de escaños correspondiente a cada provincia. Por lo tanto, este número será variable. Las provincias con mayor número de habitantes tendrán más representación. En el Senado, todas las provincias tendrán el mismo número de senadores, que será 4.

Las Cortes Generales aparecen reguladas en el Título III de la CE, justo después de la Corona y antes del Gobierno, lo que demuestra la importancia que el poder constituyente les dio. La naturaleza de las Cortes Generales viene condicionada por el proceso de transición política, concretamente por la Ley para la Reforma Política.

Las Cortes Generales, en cuanto a órganos del Estado, se caracterizan por ser:

• A) Es un órgano constitucional. Tiene un origen inmediato y directo en la propia CE y participa en la dirección política del Estado. El Art. 59 CE de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que tanto el Congreso como el Senado son órganos constitucionales por separado.
• B) Es un órgano representativo. Así se señala en el Art. 66.1 CE, donde se establece que las Cortes Generales representan al pueblo español, donde reside la soberanía nacional. Es el único órgano que representa directamente la voluntad popular, al ser el único que existe gracias al pueblo, ya que el pueblo es quien elige a los representantes y a la soberanía.
• C) Es un órgano deliberante y colegislador. Por un lado, las leyes estatales necesitan ser aprobadas por las dos cámaras, aunque el Congreso tiene una preeminencia sobre el Senado.
• D) Es un órgano permanente. En los casos de periodo de vacaciones parlamentarias y en los supuestos de disolución de las cámaras, sus funciones son ejercidas por las diputaciones permanentes de ambas cámaras.

El Status Jurídico de los Parlamentarios

Nuestra Constitución, al considerar a los diputados y a los senadores como representantes del pueblo español, reconoce para ambos un mismo sistema de prerrogativas parlamentarias. La única excepción es el artículo 67.1 de la CE, que consiste en la posibilidad de compatibilizar el cargo de senador con el de miembro de un parlamento autonómico, algo que no ocurre en el caso de los diputados. Se permite esa simultaneidad debido a la consideración del Senado como cámara de representación autonómica y territorial. Por otro lado, se prohíbe ocupar los cargos de diputado y senador al mismo tiempo.

Condición de Parlamentario

Para adquirirla en el Congreso y Senado deben cumplirse tres requisitos:

• 1. Presentar en la Secretaría General la credencial del electo. Expedida por el correspondiente órgano de la administración electoral.
• 2. Declaración de compatibilidad. Es necesario cumplimentar una declaración a efectos del examen de incompatibilidades, reflejando sus actividades y bienes patrimoniales.
• 3. Promesa o juramento de la CE. Es necesario prestar, en la primera sesión del pleno, la promesa o juramento de acatar la Constitución.

La Inviolabilidad Parlamentaria

El Art. 71.1 CE establece que los diputados y senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Hay que distinguir tres ámbitos:

• 1) Subjetivo. La inviolabilidad se refiere únicamente a los parlamentarios. Ejem. No gozan de ellas los ministros del Gobierno que no sean miembros de las cámaras.
• 2) Material. La inviolabilidad protege a los parlamentarios por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de su cargo, amparando todas las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, es decir, todas aquellas que realicen actos parlamentarios, siendo su finalidad asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo correspondiente. Esto implica que la persona protegida por esta garantía no podrá ser sancionada. La inviolabilidad solo se aplica para opiniones vertidas dentro de las cámaras y a las actividades que el parlamentario desarrolle en su ejercicio político.
• 3) Temporal. La inviolabilidad parlamentaria tiene carácter perpetuo, ya que cubre todas las opiniones manifestadas incluso después de que el parlamentario haya cesado en su mandato.

– Límites –

La existencia de esa inviolabilidad no impide que dentro de las propias cámaras existan límites a la inviolabilidad a través del establecimiento de medidas disciplinarias que tienen dos objetivos:

• a) Llamada a la cuestión. Sirve para proteger la buena marcha de las sesiones, que se produce cuando el parlamentario se desvía de la cuestión, pudiendo, después de un tercer llamamiento, privársele de la palabra.
• b) Llamada al orden. Sirve para asegurar el mantenimiento del orden. Se da cuando se profieren palabras ofensivas al decoro de las cámaras, a sus miembros, a las instituciones o a cualquier persona, así como cuando se altera la buena marcha del debate.

La Inmunidad

La inmunidad parlamentaria se recoge en el Art. 71.2 CE. Al señalar que durante el periodo de su mandato, los diputados y senadores gozarán de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la respectiva cámara y también vamos a ver tres ámbitos:

• 1) Subjetivo. Se refiere a todos los parlamentarios.
• 2) Material. En este ámbito quedan prohibidas todas las modalidades de detenciones o retenciones anteriores al auto de procesamiento, ya sean de naturaleza gubernamental o judicial. La única excepción es la de flagrante delito, que quiere decir que es aquella en la que la detención se produce en el mismo momento en el que se está cometiendo el delito. No procede, en cambio, en caso de cuasi flagrante delito, es decir, cuando inmediatamente después de cometido el delito se produce la persecución por parte de las fuerzas de orden público o se sorprende al delincuente con objetos que hagan presumir su participación en el delito. Siempre va a tener que autorizar una de las cámaras la detención de un parlamentario.
• 3) Temporal. Es el momento a partir del cual produce efecto la inmunidad, que es el de la elección de la persona como parlamentario. En el caso de los senadores autonómicos, la inmunidad comienza desde el momento de su designación por parte de las asambleas legislativas y se extenderá durante toda la legislatura.

El Suplicatorio

El suplicatorio consiste en una petición a las cámaras para que estas autoricen proceder contra el parlamentario. Esa resolución de las cámaras, concedido o denegado por el suplicatorio, deberá estar motivada. La denegación de la autorización por parte del parlamento tiene un carácter perpetuo, es decir, sus efectos persisten aunque el parlamentario haya perdido su condición.

El Fuero Especial

El reconocimiento como privilegio del fuero especial de los parlamentarios implica que en las causas contra diputados y senadores, el órgano competente será el Tribunal Supremo. Por lo tanto, será este el único órgano jurisdiccional competente para conocer de los suplicatorios, salvo en caso de flagrante delito, que será el juez instructor el que acuerde la detención del delincuente, aunque deberá informar inmediatamente al Tribunal Supremo (Art. 71.3 de la CE). La razón de atribuir el enjuiciamiento penal de la conducta de los parlamentarios al Tribunal Supremo, rompiéndose así el principio de igualdad, radica en la importante función institucional que desempeñan los parlamentarios, lo que supone una garantía el hecho de que sea el Tribunal Supremo, con su reconocida actividad judicial, el órgano que se ocupe de estos asuntos.

La Suspensión y Pérdida de la Condición de Parlamentario

En primer lugar, la suspensión se va a dar por los siguientes casos:

• En los casos que así proceda por la aplicación de las normas de disciplina parlamentaria. Estas causas vienen recogidas en el Art. 101 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 101.3 del Reglamento del Senado.
• En el caso de los diputados, cuando se encuentren en prisión preventiva y mientras dure esta.
• En el caso de los senadores, no es necesario que se encuentren en prisión preventiva, ya que el Senado puede adoptar dicha medida en sesión secreta y por mayoría absoluta, a tenor de la naturaleza de los hechos que se le imputan.
• En caso de sentencia firme condenatoria o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria.

La pérdida puede ser por dos causas:

• Las causas de naturaleza constitucional van a ser por extinción normal del mandato parlamentario (4 años). En segundo lugar, por extinción de las cámaras (excepto la imputación permanente). Por último, por decisión judicial firme que anule la elección o proclamación de diputados o senadores.
• Por las causas fijadas en los reglamentos parlamentarios: por fallecimiento o incapacitación declarada por sentencia judicial firme, por condena o pena de inhabilitación absoluta, por pérdida de los requisitos generales de elegibilidad establecidos en la legislación correspondiente y por cese de los senadores designados por las comunidades autónomas, y por último, por denuncia del parlamentario ante la mesa de las cámaras.

Estructura Interna y Funcionamiento

Tanto el Congreso de los Diputados como el Senado son instituciones complejas que requieren, para su adecuado y necesario cumplimiento, que unas funciones parlamentarias estructuren unos órganos de gobierno y administración.

En estos órganos de gobierno y administración vamos a encontrar el presidente, la mesa y la junta de portavoces. Y en segundo lugar, vamos a encontrar unos órganos de funcionamiento que son el pleno, las comisiones parlamentarias y la diputación permanente.

Dentro de los Gobiernos-Administración

• La Presidencia: Lo encontramos regulado en el artículo 72.2 de la CE. Los presidentes de las cámaras son elegidos por los respectivos parlamentarios; se exige mayoría absoluta de los miembros de la cámara. Si no fuera posible, habrá una segunda vuelta. La elección va a ser del siguiente modo: cada diputado va a elegir en una papeleta el nombre de cada uno de los parlamentarios. Del conjunto de todos los diputados se exige la mitad más uno. En el caso de que en la primera elección no haya mayoría absoluta, en la segunda vuelta será elegido el que tenga la mayoría simple de los votos de los diputados que votan ese día. El cese de su cargo tendrá lugar en cuatro casos:
  • Por la pérdida de la condición de parlamentario.
  • En caso de dimisión del cargo.
  • Por fallecimiento o incapacidad.
  • Por revocación: cuando un presidente no agota la duración de la legislatura, que se produce cuando el presidente haya perdido la confianza de la cámara, de manera que sea revocado y sustituido por alguien que disfrute de esa confianza.

Las funciones constitucionales solo van a hacer referencia al presidente del Congreso de los Diputados. En primer lugar, actúa como cauce por el cual el Rey propone el candidato a la presidencia del Gobierno. En segundo lugar, refrenda el nombramiento del presidente del Gobierno. En tercer lugar, refrenda la disolución de las cámaras. Y por último, preside las funciones conjuntas entre el Congreso de los Diputados y el Senado.

En el caso de las funciones que vamos a encontrar es:

• Representa la cámara y convoca y preside las sesiones plenarias.
• Asegura la buena marcha de los trabajos y dirige los debates, mantiene el orden de los mismos y ordena los pagos.
• Interpreta el reglamento en caso de duda y lo suple en caso de laguna.
• Llama a la cuestión del orden.

– La Mesa:

En cuanto a su composición, la mesa está integrada por el presidente de la cámara, por cuatro vicepresidentes en el caso del Congreso de los Diputados, dos en el Senado y cuatro secretarios. La elección de sus miembros corresponde, al igual que en el caso del presidente, a las propias cámaras. Pero en este caso no va a haber dos vueltas. En el Congreso de los Diputados, la particularidad consiste en que cada parlamentario solo podrá escribir un nombre en la papeleta de elección. Lo que se pretende conseguir es garantizar la representación de todos los grupos parlamentarios, favoreciendo a los grupos parlamentarios que tienen más miembros. El objetivo es garantizar la representación de los grupos parlamentarios minoritarios. En el caso del Senado, el procedimiento de elección es el mismo, salvo en el caso a la hora de elegir a los secretarios de la mesa. Los senadores podrán votar a dos candidatos. Esto va a acentuar el peso de los grupos mayoritarios en su composición.

Funciones de la mesa:

• La adopción de las medidas necesarias para la organización de los trabajos parlamentarios, en las que nos vamos a encontrar las siguientes funciones:
  • La fijación del calendario de actividades del pleno y de las comisiones.
  • La determinación del comienzo y final del periodo de sesiones y tramitar los documentos.
  • La actividad interna a la economía interna de la cámara. Esta última se desglosa en:
    • a) La elaboración de su presupuesto.
    • b) Controlar su ejecución.
    • c) Ordenar los gastos de la cámara.
    • d) Fijar las asignaciones de los parlamentarios.

– La Junta de Portavoces:

En cuanto a la composición de la Junta de Portavoces, en el Congreso de los Diputados la integran el presidente, el secretario general y los portavoces de cada grupo. Estos deberán ser acompañados por un miembro de su grupo, aunque este no tendrá derecho a voto. También podrá asistir un representante del Gobierno. En el caso del Senado, junto al presidente de la Cámara, los diferentes portavoces podrán también asistir un representante del Gobierno y hasta dos representantes de los grupos territoriales de un mismo grupo parlamentario designados por su portavoz.

En cuanto a la convocatoria, la Junta de Portavoces se reúne en el Congreso de los Diputados cuando la convoca su presidente a iniciativa propia, a petición de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. Va a ser distinto en el caso del Senado, porque la iniciativa corresponde exclusivamente al presidente.

En cuanto a las funciones que va a tener la Junta de Portavoces, el Congreso no es un simple órgano consultivo, sino que también es un órgano decisorio. En el caso del Senado, sin embargo, solo va a desempeñar funciones consultivas. Tampoco hay que olvidar el papel que desempeña la Junta de Portavoces en la aprobación de las resoluciones del presidente de la cámara, en su función de suplencia del reglamento, donde deberá contar con su visto bueno, al igual que con el de la mesa.

Órganos de Funcionamiento

El Pleno:

En cuanto al pleno, vamos a ver que viene regulado en el Art. 75.1 de la CE. Señala que las cámaras funcionarán en pleno y comisiones. El pleno es la reunión de todos los miembros que componen las cámaras, siendo necesaria la asistencia de la mayoría de sus miembros para poder adoptar acuerdos.

En cuanto a la convocatoria, en el Congreso el pleno se reúne a instancia de su presidente por propia iniciativa o a petición, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la cámara. En cambio, en el Senado corresponde exclusivamente al presidente. En cuanto a las sesiones plenarias, estas se celebran, salvo acuerdo en contrario, de martes a viernes en el Congreso, y de martes a jueves en el Senado.

Las Comisiones:

(2º órgano dentro de los órganos de funcionamiento): su aparición y su consolidación se debe a la necesidad de agilizar el trabajo parlamentario, al intento de alcanzar la mayor eficacia posible. En cuanto a su composición, por regla general, las comisiones están compuestas en función de los grupos parlamentarios y en proporción a su importancia numérica, ya que se pretende que sean un reflejo de la composición de la cámara. Por lo tanto, todos los grupos parlamentarios tienen que estar representados en ellas con un número mínimo y por una cantidad proporcional a su importancia numérica. Respecto a sus funciones, dependerán del tipo de comisión. Tenemos una comisión legislativa, donde estudian y tramitan los proyectos y proposiciones de ley, elevando un dictamen al pleno de las cámaras. Y en segundo lugar, tenemos las comisiones especiales, que tienen como finalidad la investigación o actividad que se les encomiende, aunque también pueden desplegar una actividad de control parlamentario del Gobierno, tal y como sucede en la presentación de las preguntas orales y las solicitudes de comparecencia de miembros del Gobierno para informar sobre un determinado asunto o para celebrar una sesión informativa general.

Diputación Permanente:

El Parlamento es un órgano de presencia permanente, pese a que existen periodos de vacaciones. El Art. 73 de la CE establece dos periodos de vacaciones, uno en enero y otro durante julio y agosto; aparte, hay otro periodo de inactividad que es el que va desde la finalización del mandato parlamentario, bien porque han transcurrido los 4 años o bien por haberse disuelto el Parlamento anticipadamente, hasta la constitución de las nuevas cámaras. El órgano que va a funcionar en este caso es la diputación permanente, su composición viene regulada en el Art. 78.1 de la CE y señala que en cada cámara habrá una diputación permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

La diputación permanente es presidida por el presidente de la cámara y se elegirá entre sus miembros a dos vicepresidentes y dos secretarios, de acuerdo con el procedimiento de elección de la mesa de la cámara en el caso del Congreso y de la mesa de las comisiones en el supuesto del Senado. Por tanto, habrá dos diputaciones permanentes, una en el Congreso y otra en el Senado.

El Grupo de los Parlamentarios:

La constitución de los grupos parlamentarios deberá realizarse dentro de los 5 días siguientes a la constitución de la cámara, mediante escrito dirigido a la mesa o a la presidencia de la cámara. En dicho escrito, suscrito por todos los que deseen constituir el grupo, constará de la denominación de este, de los nombres de todos sus miembros, de su portavoz y de los diputados que eventualmente puedan sustituirles.

En lo referente a las condiciones para formar un grupo parlamentario, son las siguientes:

• En el Senado se exige un número mínimo de 10 miembros. Y en el caso del Congreso de los Diputados, por regla general, se exige un mínimo de 15 miembros, aunque también podrá constituirse un grupo parlamentario cuando, aun sin reunir dicho número, se hubiera alcanzado un número de escaños no inferior a 5 y al menos el 15% de los votos en las circunscripciones en las que se haya presentado esa formación política o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación.

Los límites quedan prohibidos para que puedan constituir un grupo parlamentario separado los diputados que permanezcan en un mismo partido. Se permite la formación de un mismo grupo por diputados pertenecientes a distintas formaciones políticas. Esto va a favorecer al transfuguismo, que es el supuesto en el que un miembro de una asamblea representativa, ya sea de ámbito autonómico, nacional o local, abandona el partido en cuyas listas fue elegida para pasar a otro distinto, manteniendo su escaño.

Las funciones de los grupos parlamentarios abarcan toda la actividad parlamentaria. Así, por ejemplo, ejercen la iniciativa legislativa, presentan proposiciones de ley, proposiciones de no ley, gozan de atribución de los turnos de palabra y también contribuyen a la composición de diferentes órganos de las cámaras, como las comisiones parlamentarias, la diputación permanente y la junta de portavoces, entre otras.