Fundamento de la Potestad Sancionadora de la Administración

Aunque el principio de división de poderes sugiere el monopolio de la potestad sancionadora del Estado por parte de los jueces y tribunales del orden jurisdiccional penal, la Constitución Española (CE) no solo no prohíbe la existencia de una potestad sancionadora en manos de la Administración, sino que en algunos casos destacados apela expresamente a la potestad sancionadora para la tutela de determinados bienes jurídicos. El Tribunal Constitucional (TC) entiende que un sistema de separación estricta de poderes nunca ha funcionado históricamente.

Desde el propio Derecho Penal se postula el principio de intervención mínima, según el cual este debe ser considerado como última ratio o recurso del poder represivo del Estado, proponiéndose que los ilícitos menos graves sean tratados desde el ordenamiento administrativo. De este modo, las fronteras entre el ilícito penal y el administrativo son permeables y admiten trasvases en ambos sentidos. En definitiva, según la doctrina mayoritaria, el ius puniendi está integrado por dos ordenamientos: el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador, y ambas disciplinas deben responder a unos principios básicos comunes elaborados tradicionalmente desde la dogmática jurídico-penal, sin perjuicio de las modulaciones propias del ordenamiento administrativo.

Origen y Evolución de la Potestad Sancionadora de la Administración

El origen de la potestad sancionadora de la Administración se halla en sus poderes de policía. Puesto que la Administración puede imponer límites vinculantes a la actividad de los particulares e impartirles órdenes.

El Decreto de las Cortes de Cádiz de 23 de junio de 1813 atribuye al Jefe Político de las provincias la potestad de imponer y exigir multas, mientras que la Instrucción de 3 de febrero de 1823 para el gobierno económico-político de las provincias confiere también a los ayuntamientos la facultad de imponer multas.

Durante esa época inicial, el derecho administrativo sancionador se desarrolla al margen del derecho penal, regulado en leyes sectoriales y, sobre todo, en reglamentos. Carece de la unidad dogmática del derecho penal y no ofrece las mismas garantías al inculpado, ni las que derivan de la necesaria y precisa tipificación de las infracciones y sanciones con todas sus consecuencias, ni las garantías de defensa propias del proceso penal. No obstante, no se priva a los sancionados de la tutela judicial, ya que se puede interponer recurso contencioso-administrativo.

La potestad sancionadora de la Administración se multiplica durante el siglo XX a medida que se expande la intervención pública en la vida económica y social. Este aumento considerable estimula el desarrollo de una teoría propia que tiende a introducir en esta rama del derecho administrativo límites y garantías para los ciudadanos. En las últimas décadas, el aumento de la regulación administrativa, los conocimientos técnicos y la saturación de la justicia penal han favorecido la tendencia a una cierta despenalización del derecho sancionador, reservando a los jueces penales el conocimiento de las conductas ilícitas más graves.

Sin embargo, nuestra legislación y jurisprudencia quedaron al margen de la renovación del derecho administrativo sancionador occidental, a causa de la prolongación del régimen político autoritario anterior a la Constitución de 1978.

Principios Constitucionales del Derecho Administrativo Sancionador: Impacto de la Constitución de 1978

La Constitución predetermina la configuración legal de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas en dos preceptos:

• Artículo 25.1 CE: Establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.
• Artículo 24.2 CE: Consagra como derecho fundamental determinados principios básicos del proceso penal.

La CE no suprimió la potestad sancionadora en manos de la Administración, pero establece limitaciones y vínculos a su regulación y ejercicio. Algunos de ellos son específicos y explícitos, pero la mayoría se deduce de otros preceptos y principios constitucionales.

La doctrina y la jurisprudencia concluyen que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. La potestad sancionadora de la Administración obliga a trasladar las garantías básicas del derecho penal, aunque salvando las naturales diferencias entre uno y otro.

Distribución de Competencias Normativas: Normas Sancionadoras Comunes y Generales

La competencia para regular el régimen sancionador corresponderá al Estado y/o a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en función de cuál sea la instancia territorial competente en cada materia. Por tanto, se admite la competencia de las CC.AA. para tipificar infracciones y sanciones administrativas, así como para regular sus respectivos procedimientos y el ejercicio de la función inspectora correspondiente.

Reserva de Ley en Materia Sancionadora (Garantía Material y Formal)

El primero de los principios que enmarcan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración es el artículo 25.1 de la Constitución. De la STC 42/1987 se desprenden dos garantías:

• Garantía material: De alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en estos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. De acuerdo con el artículo 25.1 de la CE, las infracciones deben estar tipificadas y las sanciones previstas en una norma jurídica que reúna las condiciones de lex scripta, lex previa y lex certa.
• Garantía formal: Se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones. En derecho administrativo sancionador, la reserva de ley introducida por la CE no excluye la colaboración del reglamento. La jurisprudencia reconoce que la exigencia de reserva de ley no puede ser tan estricta como en el derecho penal.

El principio de legalidad sancionadora se amplía en el artículo 25.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que dispone que la potestad sancionadora de las administraciones públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto en las leyes. Ello supone reconocer el principio de vinculación positiva de la Administración y extiende la exigencia de norma previa y cierta a otros aspectos del régimen sancionador distintos de la tipificación de infracciones y sanciones, incluidos los de procedimiento.

Reserva de Ley en el Ámbito de las Relaciones de Sujeción Especial

La doctrina y jurisprudencia mayoritarias consideran que los Reglamentos de las Entidades Locales están sometidos a los límites derivados de la reserva de ley en materia sancionadora, igual que el resto de los reglamentos. Por tanto, las infracciones y sanciones tipificadas en ordenanzas desprovistas de cobertura legal son inconstitucionales.

Del artículo 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuricidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del artículo 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales, una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica.

Principio de Antijuricidad

Las conductas tipificadas como infracciones han de ser siempre contrarias al ordenamiento jurídico. De hecho, como las conductas tipificadas son solo una parte de todas las conductas antijurídicas, se parte de la presunción de que si una conducta es típica es también antijurídica. No obstante, en aplicación analógica del Código Penal, esta afirmación presenta algunas excepciones: actuación en legítima defensa, actuación en el ejercicio legítimo de un derecho o en el cumplimiento de un deber, actuación en estado de necesidad justificante o la obediencia debida, es decir, la actuación en cumplimiento de las órdenes de los superiores que no entrañen actos constitutivos de infracción penal. En estas circunstancias, aunque la conducta sea típica, estará justificada y, por ello, no será antijurídica.

Principio de Culpabilidad

Principio esencial del derecho penal es el de culpabilidad, en virtud del cual “no hay pena sin dolo o imprudencia”. Se deberá eximir de sanción al denunciante que haya participado en la comisión de la infracción junto con otros sujetos cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan comprobar la infracción, siempre y cuando la Administración no disponga de elementos de prueba suficientes para incoar el procedimiento en el momento de la denuncia. Este principio está implícito en los principios constitucionales sobre sanciones e infracciones administrativas según el TC. La imposición de sanciones administrativas requiere que los hechos ilícitos hayan sido cometidos voluntariamente y con algún grado de culpa.

Prescripción de las Infracciones

• Plazos: El artículo 30.1 de la LRJSP dispone que las infracciones prescribirán según lo dispuesto en las Leyes que la establezcan. Si las leyes sectoriales no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.
• Determinación de la fecha inicial: El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
• Interrupción: Interrumpe la prescripción de la infracción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
• Determinación de la fecha final: La prescripción de la infracción termina en el momento en que la administración dicta y notifica la resolución sancionadora, ejercitando así la potestad sancionadora.
• Efectos: La prescripción de la infracción no impide la exigencia de la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior.

Principio Non Bis In Idem

Puede darse la circunstancia de que una misma conducta sea constitutiva tanto de infracción penal como administrativa. En estos casos, solo se puede imponer una única sanción: es el clásico principio non bis in idem. No basta la identidad de sujetos y hechos, sino que también el fundamento de ambas sanciones debe ser coincidente.

Concepto y Clases de Infracciones

Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves, en atención a la gravedad que el legislador asigna a los hechos tipificados. Esta clasificación presenta ciertas virtualidades: en atención a un elemental principio de proporcionalidad, se corresponde con una paralela clasificación de las sanciones; sirve para modular los plazos de prescripción de las infracciones, la distribución para la imposición de las sanciones, la mayor o menor simplificación del procedimiento sancionador. La asignación de una infracción a una u otra categoría es puramente positiva.

Desde un punto de vista sustantivo, en función de la acción tipificada, las infracciones pueden ser de distintas clases:

• Infracciones de resultado: La actuación tipificada entraña una alteración de la realidad exterior con lesión a un bien jurídico protegido.
• Infracciones de peligro: La acción tipificada no consiste en un daño efectivo, pero sí constituye una situación de riesgo o peligro más o menos concreto para los bienes jurídicos protegidos.
• Infracciones formales: También llamadas de mero riesgo, en las cuales la infracción se consuma por el mero incumplimiento de un deber legal, aunque no cause lesión ni riesgo para un bien jurídico concreto.

Responsabilidad Civil Derivada de la Infracción

En el caso de infracciones de resultado, y con independencia de las sanciones que puedan ser impuestas, los infractores pueden incurrir en una responsabilidad de orden patrimonial por los daños causados por la conducta infractora. Esta responsabilidad patrimonial o civil presenta dos modalidades:

• Reposición de la situación alterada al estado anterior: El artículo 28.2 de la LRJSP dispone que las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por él mismo a su estado originario. En caso de incumplimiento de este deber de reparación, la Administración puede proceder a su ejecución subsidiaria con cargo al infractor.
• Indemnización por daños y perjuicios: La LRJSP faculta al órgano que resuelve el procedimiento sancionador para determinar y exigir los daños y perjuicios causados por el infractor. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá mediante apremio sobre el patrimonio. Cuando las conductas sancionadoras hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones Públicas y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente sancionador, se fijará mediante un procedimiento complementario cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad (sancionadora). La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.