Clases de la Actividad Administrativa

Es fundamental el criterio del efecto que la actividad administrativa causa en la libertad de acción y los derechos de los particulares. Esto permite distinguir entre:

• Actividad de policía: Restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares.
• Actividad de fomento: Estimula, mediante premios o apoyos, el ejercicio de la actividad de los particulares para que la orienten al cumplimiento de fines de interés general.
• Actividad de servicio público: La Administración suministra prestaciones a los particulares.

Esta clasificación tripartita, difundida por Jornada de Pozas, reconduce cualquier forma de actuación al cumplimiento de las normas establecidas por vía legislativa. Es crucial separar la actividad administrativa de limitación o policía de la actividad administrativa sancionadora, ya que esta última presupone una infracción o conducta antijurídica, lo que impide considerarla una limitación de derechos. La actividad sancionadora es cuasijudicial, similar a la penal represiva. La actividad arbitral de la Administración pública busca mediar entre los intereses y derechos de los particulares, actuando como árbitro. La actividad de planificación puede variar en contenido, desde compromisos internos hasta políticas económicas.

Principios que Condicionan la Actividad Administrativa

A) El Principio de Legalidad

La vinculación de toda actividad administrativa a la legalidad se expresa en el artículo 103 de la Constitución, que exige que la Administración actúe con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La vinculación positiva a la ley es esencial para toda actividad que implique limitación de libertades y derechos, como se establece en el artículo 53 de la Constitución: «Sólo por ley podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades». Toda limitación de la libertad o la propiedad requiere una habilitación legal previa.

B) El Principio de Igualdad

La sujeción de la Administración Pública al principio de igualdad se impone por el artículo 14 de la Constitución: los españoles son iguales ante la ley, sin discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo o religión. Este principio se aplica directamente en el artículo 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

C) La Proporcionalidad

La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público exige que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin sobrepasar las necesidades públicas. Este principio se invoca en el artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y tiene un gran desarrollo en materia sancionadora.

D) El Principio de Buena Fe

Rige las relaciones entre la Administración y los administrados, como principio general del derecho, según el artículo 7 del Código Civil: «Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe». La Administración viola la buena fe cuando actúa en contra de la confianza que ha despertado en el administrado.

E) El Interés Público

Sirve de justificación a toda la actividad administrativa. Es un interés común que favorece al menos a una fracción importante de sus miembros. La Administración no puede, en función del interés público, reglamentar la vida privada ni confundirlo con el interés fiscal, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, en infracción del principio de igualdad.

La Actividad Administrativa de Limitación

Es la forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, sin sustituir su actividad. El término «policía» es confuso, ya que se usa para referirse a órganos del Estado y a la conservación del orden público. La actividad administrativa de limitación implica que la incidencia negativa sobre la libertad de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa con un acto de por medio, y no efecto directo de una ley. Cuando la limitación ocurre sin un acto administrativo, se trata de una limitación legal.

Grados de Limitación en la Libertad y Derechos de los Particulares

La actividad administrativa de limitación de derechos y libertades responde a una escala o progresión según la intensidad de la medida interventora:

1. Grado menor: Deberes de comunicar ciertas conductas o actividades mediante la remisión de información o la inscripción en un registro público.
2. Segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización, que es una constatación reglada por la Administración de que se cumplen las condiciones requeridas.
3. Grado siguiente: Prohibición formal de hacer o imposición de una conducta positiva.
4. Sacrificio o privación de derechos: En favor de un interés público mediante una indemnización.

García de Enterría y Fernández Rodríguez han formulado una tipología de las formas de incidencia negativa de la actividad administrativa:

• Sacrificio de situaciones de mero interés: Originadas por potestades administrativas discrecionales.
• Limitaciones administrativas de derechos: Incidencias que actúan sobre las condiciones del ejercicio del derecho, dejando inalterados los demás elementos.
• Expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias, comisos: Extinción del derecho mismo. La expropiación sacrifica la propiedad en favor de un beneficiario que debe satisfacer un justo precio al expropiado.
• Prestaciones forzosas: Previstas en el artículo 31.3 de la Constitución, como el servicio militar, prestaciones personales y de transporte en municipios pequeños, y requisas sanitarias.
• Imposición de deberes: Transciende al orden administrativo cuando es efectuada por norma de derecho administrativo, cuando se impone por decisión administrativa previa o cuando se confía a la Administración la vigilancia del deber.
• Delimitación administrativa de derechos privados: Incidencia de la acción administrativa atribuyendo derechos, limitando su ejercicio o convirtiendo el derecho en una indemnización a través de la expropiación.