Fundamento Constitucional de la Potestad Sancionadora

El fundamento de la potestad sancionadora está recogido en el artículo 25 de la Constitución Española (CE), que recoge en su primer apartado la legitimidad de las sanciones administrativas junto con la de las sanciones penales. Hay otros preceptos constitucionales que recogen expresamente la posibilidad de sancionar administrativamente acciones o conductas determinadas (por ejemplo, en el artículo 45.3 CE se contempla la posibilidad de sancionar a quien dañe el medio ambiente).

Naturaleza Jurídica

El Tribunal Constitucional ha dicho que la potestad sancionadora de la Administración forma parte del ius puniendi (potestad punitiva) del Estado. El ius puniendi del Estado tiene dos manifestaciones:

• Sanciones penales.
• Sanciones administrativas.

La atribución de potestad sancionadora a la Administración tiene un trasfondo práctico: no saturar o colapsar a los tribunales con temas menores; también se puede alegar como trasfondo la celeridad (es más rápido un proceso administrativo que uno penal). Las sanciones administrativas y las penales tienen distinto contenido y gravedad. Los principios que son de aplicación a la potestad sancionadora en el orden penal son también aplicables a la potestad sancionadora administrativa (por basarse, ambos, en la potestad punitiva del Estado). Las sanciones administrativas las impone la propia Administración. El artículo 24 CE (tutela judicial efectiva) también se aplica a las sanciones administrativas.

Límites de la Potestad Sancionadora

Los límites de la potestad sancionadora son los siguientes:

• Principio de legalidad (artículo 25.1 CE). La Administración no puede sancionar una conducta que no esté tipificada como infracción administrativa por una norma con rango de ley.
• Debe existir una cobertura legal que habilite a la Administración a imponer esas sanciones.
• La Administración nunca puede imponer penas privativas de libertad (artículo 25.3 CE).
• La imposición de las sanciones administrativas debe efectuarse con respeto al principio de defensa, reconocido en el artículo 24 CE (se exige un mayor respeto en el proceso penal).
• Toda la actuación de la Administración está sometida al control jurisdiccional/judicial. Es decir, la actividad administrativa es revisable por órganos judiciales. Si la Administración impone una sanción, el administrado sobre el que ha recaído la sanción tiene derecho a recurrir a los tribunales para que estos determinen si la sanción se ha impuesto respetando las normas.

La Sanción Administrativa

Una sanción administrativa es un acto administrativo caracterizado por su carácter represivo. Tiene siempre una función punitiva, represiva o de castigo: supone un perjuicio como consecuencia de una infracción del ordenamiento jurídico. Se impone tras la tramitación de un procedimiento administrativo, como consecuencia de una conducta tipificada como antijurídica por una norma con rango de ley. El presupuesto de una sanción administrativa es que, antes de la sanción, debe haber una actuación contraria al ordenamiento jurídico. La sanción es la consecuencia de una actuación antijurídica – supone que ha habido una inobservancia del ordenamiento jurídico administrativo. Las sanciones administrativas suponen un perjuicio para el sujeto sancionado, bien sea un administrado o bien sea otra Administración. Se trata, pues, de una actividad que tiene un contenido negativo para el administrado (ej. imposición de multas). El carácter punitivo de las sanciones sirve para diferenciarlas de otras figuras que se manifiestan de forma parecida, pero que no son sanciones (ej. multas coercitivas como medio de ejecución forzosa). La multa coercitiva es una imposición de pago a la Administración, pero tanto su finalidad (que no es represiva/punitiva) como su presupuesto son distintos a los de las sanciones. La multa se utiliza como medio de ejecución forzosa: su fundamento es conseguir el cumplimiento de una resolución judicial. En cambio, la finalidad de la multa impuesta como sanción es punitiva. Al tener distinto fundamento, pueden imponerse de forma simultánea.

Efectos y Finalidad de las Sanciones

• Efectos: contenido desfavorable o negativo.
• Finalidad:
  • Punitiva.
  • Preventiva, con dos manifestaciones:
    • Individual (dirigida al sujeto sancionado, valor educativo).
    • General (disuadir y prevenir).

Clases de Sanciones

Por razón del contenido:

• Sanción de contenido económico o pecuniario. Implica el pago de una multa.
• Sanción de carácter rescisorio. Suponen la privación de autorizaciones, permisos, subvenciones o la resolución de contratos que se producen como consecuencia de la conducta antijurídica que ha realizado un administrado. Ej. retirada del carné de conducir.
• Sanción de privación de derechos en el futuro. Supone la prohibición de obtener un permiso o una autorización en el futuro como consecuencia de la realización de una conducta antijurídica por parte del administrado.

Por razón del sujeto al que afecta la sanción:

• Sanciones de orden general. Son las que la Administración puede imponer a cualquier persona que realice un ilícito, sin necesidad de que tenga una especial relación jurídica con la Administración.
• Sanciones que afectan al ámbito de las relaciones especiales de sujeción. Son aquellas que afectan a personas que están vinculadas con la Administración, en virtud de una relación jurídica especial (es el caso de los funcionarios, contratistas, presos, colegiados, usuarios de servicio público). Estas sanciones tienen sus propias peculiaridades en cuanto a la aplicación de los principios del derecho sancionador.

Principios de la Potestad Sancionadora

La expresión “principios de la potestad sancionadora” hace referencia a una serie de principios que se aplican cuando la Administración despliega su potestad sancionadora. No regulan con carácter general el procedimiento administrativo. Se encuentran en la Constitución Española y en la LRJPAC (Ley 30/92, en sus artículos 127 a 138). Además, en el RD 1398/1993, de 4 de agosto, de procedimientos para el ejercicio de la potestad sancionadora (este no tiene rango de ley y no establece un procedimiento sancionador común).

Principio Non Bis In Idem

Este principio hace referencia a aquellos supuestos en que existe concurrencia de sanciones: esto quiere decir que unos mismos hechos están calificados como sancionables tanto desde el punto de vista del derecho penal como desde el punto de vista del derecho administrativo. El principio non bis in idem es la prohibición de la doble sanción. Este principio tiene dos manifestaciones:

• En sentido material. Impide la dualidad de sanciones cuando se aprecia identidad de sujeto, de hecho y de fundamento.
• En sentido procesal. Implica que desde el punto de vista procesal un mismo hecho (una misma infracción) no puede ser objeto de dos procedimientos distintos (penal y administrativo) de manera simultánea. Esto se traduce en que hay una preferencia de los órganos penales para juzgar y apreciar la existencia de los hechos y sus consecuencias. La Administración se inhibe de actuar hasta que no existe una sentencia por parte de los tribunales penales. La decisión que adoptan los tribunales vincula luego a la Administración (no cabe otra apreciación).

Cuando este principio afecta a las relaciones especiales de sujeción se excepciona, porque sí que cabe establecer una duplicidad de sanciones: la penal y la administrativa (por ejemplo, en el caso de los funcionarios se puede dar en el ámbito penal una privación de libertad e inhabilitación, y en el ámbito administrativo la separación del servicio). En estos supuestos se pueden sumar ambas sanciones. Se dice que el principio non bis in idem se excepciona al haber identidad de hechos y de sujeto, pero como el fundamento de las sanciones no es el mismo, una parte en la doctrina (profesora) cree que esto no implica la vulneración del principio non bis in idem. Al no haber identidad de fundamento, se puede imponer doble sanción.

Principio de Legalidad en Materia Sancionadora. Especial Referencia a la Potestad Sancionadora de las Entidades Locales

Se recoge en los artículos 25 CE y 129 LRJPAC. Para poder sancionar, debe existir una norma con rango de ley que lo prevea. Este principio prohíbe dos cosas (en el ámbito administrativo):

• Prohíbe los reglamentos independientes. Es decir, prohíbe contenidos reglamentarios que no estén subordinados a la ley.
• Prohíbe las leyes en blanco. Prohíbe las normas vacías de contenido que en el fondo constituyen una habilitación a la Administración para que regule infracciones administrativas.

En las leyes, primero encontramos una descripción genérica, que contiene los elementos esenciales de la conducta antijurídica. Se desarrolla mediante un reglamento. Además, debe establecer las clases y límites máximos (la naturaleza y los límites de las sanciones a imponer). Las Comunidades Autónomas (CCAA) pueden establecer la tipificación de infracciones y las correspondientes sanciones. Cuando las CCAA tienen asignadas competencias sobre una determinada materia, se entiende también que tienen asignada la potestad de dictar normas de carácter sancionador. El principio de legalidad se flexibiliza cuando hablamos de administraciones locales (municipios y provincias), pues nos encontramos con el problema de que estas administraciones tienen capacidad para dictar ordenanzas; pero estas tienen carácter reglamentario, no legal. Con lo cual, el principio de cobertura legal aquí no siempre se cumple. El Tribunal Constitucional (TC) admite que no hace falta que en las administraciones locales haya una ley que describa las conductas – basta con que en una ley sectorial se puedan encontrar los criterios que orienten la valoración. Cuando se modifica la ley de bases del 2003, el legislador intentó solucionar este problema. Incorporó el artículo 139 LRBRL, que establece un reconocimiento genérico de la potestad sancionadora de las administraciones locales. Respecto de la cobertura legal de las infracciones, dice que puede venir dada por:

• Las normas sectoriales (si hay, se aplican estas).
• Si no existe una norma sectorial, la cobertura legal la va a prestar la LRBRL, estableciendo una serie de conductas consideradas antijurídicas o sancionables. También establece los criterios para determinar su gravedad, y establece también la previsión de las sanciones a imponer y la cuantía máxima de dichas sanciones (artículo 140 LRBRL: norma de contenido mínimo que contiene las conductas susceptibles de ser infracciones administrativas).

Crítica: solo prevé las multas. El principio de legalidad se flexibiliza también en el caso de la función pública o de las relaciones especiales de sujeción. En caso de los funcionarios públicos se dispensa el principio de legalidad. Sí que se tipifican por ley las faltas muy graves, pero la regulación de las faltas graves y leves se remite al reglamento. Aunque esto se ha corregido un poco con la nueva regulación.

Principio de Tipicidad

Alude al contenido de la norma, porque alude al grado de predeterminación normativa de los comportamientos típicos o ilícitos y de sus consecuencias jurídicas y sanciones.

• Principio de legalidad: forma de ley.
• Principio de tipicidad: contenido de la norma.

El principio de tipicidad es una manifestación del principio de seguridad jurídica. En base a este principio está vigente el principio de interpretación restrictiva que prohíbe una interpretación extensiva o analógica de las normas de contenido sancionador (igual que rige en las normas de contenido penal). Lo que sí admite el Tribunal Constitucional es que las normas jurídicas hagan referencia a criterios técnicos comúnmente aceptados.

Principio de Culpabilidad

Supone que no cabe un sistema de responsabilidad objetiva. A una persona no se le puede sancionar administrativamente si no hay un elemento intencional o subjetivo en la actuación.

Requisitos:

• Que el autor sea la causa de la conducta ilícita.
• Carácter subjetivo (dolo, culpa o negligencia).

Artículo 130 LRJPAC. El derecho administrativo considera suficiente para sancionar cuando se da la concurrencia de la negligencia aplicada al conocimiento de las normas administrativas; de forma que, la responsabilidad sancionadora puede ser exigida, no por el conocimiento real de la norma administrativa sino por el conocimiento exigible o la diligencia debida. El elemento intencional, en el derecho administrativo, es la negligencia. La Ley 30/92 dice que cabe incluso exigir la responsabilidad administrativa con el título de simple inobservancia (crítica).