Elaboración de Reglamentos

La elaboración de reglamentos es un conjunto de actos vinculados entre sí, y es un proceso reglado. La forma en que el Gobierno o la Administración los dictan se rige por la Ley 39/2015, que establece una serie de principios que deben seguir las administraciones al elaborar reglamentos. Estos principios son los de buena regulación, recogidos en el artículo 129 de la mencionada ley.

Principios de Buena Regulación (Art. 129.1 Ley 39/2015)

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de:

• Necesidad
• Eficacia
• Proporcionalidad
• Seguridad jurídica
• Transparencia
• Eficiencia

Los anteproyectos de ley o proyectos de reglamento deben justificar su adecuación a estos principios. Según el artículo 132, previamente a la elaboración, cada Administración debe establecer una planificación normativa, aunque la ley no establece consecuencias jurídicas en caso de contravención, por lo que no siempre se cumple.

Trámites para la Aprobación de Reglamentos (Ley 50/1997, Art. 26)

1. Publicar una consulta en la web del ministerio proponente para recabar la opinión de los ciudadanos (principio de participación ciudadana en los asuntos públicos).
2. Memoria de análisis de impacto normativo: incluye un informe económico y presupuestario, y otros informes por razón de género o repercusión en el cambio climático.
3. Informe de la Secretaría General Técnica del ministerio pertinente.
4. Informe del Consejo de Estado para reglamentos ejecutivos (desarrollo de leyes o normas con rango de ley). La ausencia de este informe puede conllevar la nulidad del reglamento.
5. Trámite de audiencia.
6. Aprobación.

Límites Materiales de los Reglamentos

• No pueden tener carácter retroactivo (Art. 9.3 CE).
• Deben respetar los principios generales del derecho.

Principios Fundamentales

1. Reserva de ley: Las materias reservadas a la ley en la Constitución y las que no lo están. El reglamento no puede regular las primeras.
2. Jerarquía normativa: Un reglamento no puede contradecir una norma con rango de ley, ni una ley. Dentro de cada administración existe una jerarquía de normas, de modo que a mayor jerarquía del órgano, mayor jerarquía de la norma que emite (Real Decreto > Orden Ministerial). Entre distintos órganos se aplica el principio de competencia.

El Título VI de la Ley 39/2015, artículo 128.1, establece los límites de la potestad reglamentaria. La reserva de ley puede ser absoluta (Ley Orgánica) o no (Art. 103.2 CE). La irretroactividad de las disposiciones y reglamentos está prohibida si son perjudiciales (Art. 9.3 CE). El incumplimiento de estos límites conlleva la nulidad del reglamento (Art. 47.2 Ley 39/2015).

Eficacia de los Reglamentos

Un reglamento puede aplicarse cuando se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

1. Según el artículo 131 de la Ley 39/2015, las normas con rango de ley, reglamentos y disposiciones administrativas deben publicarse en el diario oficial correspondiente para entrar en vigor y producir efectos jurídicos. Las Administraciones Públicas pueden utilizar medios complementarios. La publicación en las sedes electrónicas de la Administración, órgano, organismo público o entidad competente tiene los mismos efectos que la edición impresa. La publicación en la sede electrónica del organismo competente del BOE es oficial y auténtica, derivándose los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y demás normas aplicables (Art. 2.1 CC).
2. El artículo 23 de la Ley 50/1997 establece que las disposiciones de entrada en vigor de leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a personas físicas o jurídicas que realicen una actividad económica o profesional, entrarán en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. Esto no se aplica a los Reales Decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, lo cual debe acreditarse en la respectiva Memoria.

Control de Reglamentos Ilegales

1. Vía penal: Poco utilizada. Actualmente se recoge en el artículo 506 del Código Penal el delito de usurpación de atribuciones.
2. Vía de excepción o inaplicación: Un juez no puede inaplicar un reglamento con normalidad. Inaplicar no es anular, sino hacer que no exista en un caso concreto (Art. 6 LOPJ). Inaplicar no depura el ordenamiento jurídico, ya que otro juez podría aplicar lo que otro ha inaplicado. Un juez puede inaplicar un Decreto Legislativo si se excede. Si no es un Real Decreto Legislativo, sería un Real Decreto en ejercicio de la potestad reglamentaria, y cualquier juez o tribunal podría inaplicarlo.
3. Vía de derogación: Según el artículo 2.2 del Código Civil, las normas se derogan por otras posteriores.
4. Vía de revisión de oficio: La Administración autora del reglamento puede declararlo nulo mediante un procedimiento administrativo regulado en el artículo 106.2 de la Ley 39/2015. Es una vía inédita, ya que se han iniciado procesos por esta vía, pero no se han llevado a cabo. Es un procedimiento que se inicia de oficio, no a instancia del interesado. Es preceptivo y vinculante en sentido negativo. El plazo es de 6 meses, y si la administración no se pronuncia, se produce la caducidad del procedimiento.
5. Vía del Tribunal Constitucional: El TC puede conocer de reglamentos a través de dos procedimientos:
   1. Recurso de amparo: Puede usarse si se ha violado algún derecho fundamental de la CE.
   2. Conflictos constitucionales de competencia: Solo puede presentarlo el Gobierno contra disposiciones autonómicas de las Comunidades Autónomas, o los gobiernos autonómicos frente a disposiciones estatales (Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Art. 59 y siguientes).
6. Vía de recurso: Es la más importante. El recurso, que equivale a impugnación, puede ser utilizado por los ciudadanos de forma directa o indirecta.
   • Directa: Recurso contencioso-administrativo. Según el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, no cabe recurso en vía administrativa. En sentido contrario, el artículo 25.1 de la Ley 29/1998 establece que el recurso contencioso-administrativo es admisible contra disposiciones generales y actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa. Los particulares no presentan el recurso directamente debido a la necesidad de postulación (abogado y procurador), sino que lo presentan colegios profesionales o asociaciones que defienden intereses de carácter general. El recurso se presenta contra el Gobierno ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y contra las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos ante el Tribunal Superior de Justicia. El plazo es de 2 meses desde la publicación. Las fases están reguladas en la Ley 29/1998: interposición (2 meses) y admisión, alegaciones (demanda y contestación), prueba (si procede), conclusiones y sentencia. Los fallos posibles son: inadmisión (puede producirse en cualquier momento), desestimación (se falla en contra de lo que pide el recurrente) y estimación (la disposición recurrida es ilegal). Según el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, si el tribunal anula la disposición, no puede decir cómo redactarla, ya que no le corresponde la potestad reglamentaria. Según el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, los efectos son erga omnes tras la publicación del fallo en el mismo periódico en que se publicó el reglamento. Pasado el plazo, no se puede recurrir directamente, solo por actos de aplicación (vía indirecta).
   • Indirecta: Se puede interponer haya o no recurso directo previo. Tras una resolución sancionadora (aplicación), se puede recurrir dicha resolución. Según el artículo 26.1 de la Ley 29/1998, se recurre el acto basándose en que el reglamento es nulo. Hasta la Ley 29/1998, en la impugnación indirecta, el tribunal declaraba la invalidez del acto sin referirse al reglamento (no lo depuraba). Con la Ley 29/1998 se crea la cuestión de ilegalidad. Para recurrir una resolución sancionadora: primero, se interpone un recurso administrativo; si no se acepta, se interpone un recurso contencioso-administrativo. La sentencia puede ser de inadmisión o desestimación, en cuyo caso el acto no cambia, o de estimación, en cuyo caso se anula la resolución. Si el tribunal que resuelve es el Tribunal Supremo o el mismo que hubiera sido competente para el recurso directo, puede declarar nulo el reglamento (aunque no haya habido recurso directo, Art. 26.1). Si no puede, debe plantear la cuestión de ilegalidad, que es un proceso contencioso-administrativo especial. En este caso, la sentencia puede ser de inadmisión o desestimación, en cuyo caso el acto queda anulado y el reglamento sigue vigente, o de estimación, en cuyo caso el acto sigue vigente y el reglamento se declara nulo (efectos erga omnes). Esto está recogido en los artículos 25 a 27 y 123 a 126 de la Ley 29/1998. No se anulan los actos previos conformes al reglamento que no se hubieran recurrido.