Los Órganos de la Acción Exterior

La Constitución triangula la acción exterior del Estado sobre los vértices del Rey, como órgano de suprema representación, del Gobierno, como órgano de dirección y gestión, y de las Cortes Generales como órgano de control. La posible participación de las Comunidades Autónomas en esta materia no está recogida en la Constitución, que establece que las relaciones internacionales son competencia exclusiva del Estado. Si bien dicha participación, aunque de forma limitada como posteriormente veremos, ha sido recogida en los Estatutos de Autonomía.

El Rey

La Constitución ha alejado al Rey del juego político, acentuando su carácter representativo y simbólico. Este enfoque se ha reflejado al configurar sus competencias en el orden exterior y permite establecer una clara diferencia entre la Constitución vigente y las Constituciones monárquicas del siglo XIX. En estas, en efecto, la estampa de un Rey confundido con el Poder Ejecutivo y cabecera del mismo, permitió repetir hasta el empacho que a él correspondía «dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás Potencias», extendiéndose, además, su autoridad a todo lo conducente a la seguridad exterior del Estado. Hoy, la Constitución ha consumado el distanciamiento del Rey respecto del Gobierno, que es el que «dirige la política interior y exterior«. El papel del titular de la Corona es otro: «la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales«, redacción con la que se pone de relieve que en ocasiones la representación del Estado es también desempeñada por otros órganos.

Junto a esta competencia genérica, la Constitución atribuye al Rey una serie de competencias específicas en orden a la actividad exterior del Estado registradas en el artículo 63 de la Constitución, cuyo alcance está determinado por la naturaleza representativa que la Constitución asigna genéricamente al titular de la Corona en el ámbito de las relaciones internacionales.

El artículo 63 de la Constitución dice:

«1. El Rey acredita a los Embajadores y otros representantes diplomáticos. Los representantes extranjeros en España están acreditados ante él.

2. Al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarle internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las Leyes.

3. Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz».

Sin embargo, estas competencias son competencias regladas que presuponen la división política del Gobierno y la obtención, en su caso, de la autorización de las Cortes. Aunque la Constitución no lo precisa, estas funciones corresponden al Gobierno como director de la Administración del Estado y de la política exterior. La acreditación por y ante el Rey de los representantes diplomáticos no implica que aquél tenga derecho a intervenir en la elección de los propios y en la concesión de placets a los extranjeros, decisiones estas de carácter político que corresponden al Gobierno.

Los actos del Rey han de ser refrendados por el Presidente del Gobierno o por el Ministro de Asuntos Exteriores, quienes son responsables de los mismos.

El Gobierno

La dirección de la política exterior compete al Gobierno. Lo establece expresamente el artículo 97 de la Constitución cuando dice que «el Gobierno dirige la política interior y exterior«. Con una frase escueta se despacha el papel fundamental y multifacético del Gobierno en la actividad exterior del Estado.

Desde un punto de vista constitucional, puede afirmarse que al Gobierno le está permitido en la conducción de la política exterior todo lo que no le ha sido expresamente prohibido. Ejemplos de sus límites y restricciones son:

• La declaración de guerra.
• La concertación de la paz.
• La conclusión y denuncia de algunos tipos de tratados sometidos a un régimen de previa autorización de las Cortes.
• Actos que pueden llegar a ser trascendentes como el sentido del voto español en Organizaciones y Conferencias Internacionales donde se debaten importantes cuestiones y se adoptan resoluciones que aspiran a ser efectivas o imponen obligaciones al Estado.
• El establecimiento y la ruptura de relaciones diplomáticas o la adopción de medidas poco amistosas o incluso hostiles frente a otros sujetos de la sociedad internacional.

El Gobierno mantiene intacta su iniciativa tratándose de actos jurídicamente controlados por las Cortes. Las Cámaras pueden impedir, pero no imponer determinados comportamientos al Ejecutivo.

El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y la Administración Exterior del Estado

Dentro del Gobierno, es al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación al que compete, de acuerdo con las directrices de aquél y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior, planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la política exterior del Estado; concertar y potenciar sus relaciones con otros Estados y organizaciones internacionales; defender los intereses de España y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de los ciudadanos españoles en el exterior; dirigir la política de cooperación internacional para el desarrollo y coordinar a los órganos de la Administración General del Estado que, en el ámbito de sus competencias, realicen actuaciones en esta materia; fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas de España, así como participar, en la esfera de actuación que le es propia, en la propuesta y aplicación de la política de extranjería.

En cuanto a la Administración del Estado en el exterior, pieza básica en la ejecución de la política exterior de todo Estado, se ha procedido a ordenar sistemáticamente y con carácter general o global su organización y competencias y funciones, buscando una mayor coordinación y eficacia en el servicio exterior, y reforzar administrativamente el principio de unidad de acción, sin perjuicio del principio de especialización en la gestión.

De acuerdo con esta norma, la Administración del Estado en el exterior, a la que corresponde la ejecución de la política exterior del Gobierno, está constituida por los Órganos, Servicios e Instituciones de la Administración del Estado que desempeñan sus funciones en el extranjero o ante una Organización internacional cuya sede se encuentre en territorio español.

Los órganos de la Administración del Estado en el exterior pueden ser:

Misiones Diplomáticas para el desarrollo de las relaciones diplomáticas bilaterales

Pueden tener carácter permanente o especial.

Las Misiones Diplomáticas Permanentes son las establecidas con carácter representativo por el Estado español ante otro u otros Estados; en este último caso, en régimen de acreditación múltiple y con residencia en uno de ellos.

Son Misiones Especiales las que, con carácter representativo y temporal, envía el Estado español ante otro Estado para tratar con él asuntos determinados o para realizar ante él un cometido determinado, sin perjuicio de la posibilidad de enviar una Misión Especial o varios Estados.

Las Representaciones Permanentes y Delegaciones para el desarrollo de las relaciones diplomáticas multilaterales

Las Representaciones Permanentes son las enviadas con carácter permanente y representativo por el Estado español ante una Organización internacional. Tendrán el carácter de representaciones de observación cuando el Estado español no fuere parte de dicha Organización.

Las Delegaciones son enviadas por el Estado español para participar en un órgano de una Organización internacional o en una Conferencia de Estados convocada por una Organización internacional o bajo sus auspicios, pudiendo ser también de mera observación.