El Senado: Composición y Elección

La Constitución regula la composición del Senado en el artículo 69. Como se ha indicado anteriormente, la composición es dual: por un lado, los senadores de elección directa; por otro lado, los senadores designados por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

Senadores de Elección Directa

Los senadores de elección directa son, en total, 208 y, según los criterios que fija el mismo artículo 69 de la Constitución, quedan distribuidos de la manera siguiente:

• a) En cada provincia peninsular se elegirán 4 senadores (188).
• b) 3 en cada una de las islas grandes –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y 1 en cada una de las islas o agrupaciones siguientes: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma (16).
• c) Las ciudades de Ceuta y Melilla elegirán cada una 2 senadores (4).

El sistema de distribución de escaños en el Senado comporta dos consecuencias importantes por lo que respecta a la representación:

• La primera, que se igualen todas las provincias sin atender a la población (Soria, con un censo electoral de 79.062 ciudadanos, se equipara a Madrid, con 4.199.799, en las elecciones de 1996).
• La segunda se refiere al ámbito territorial de las comunidades autónomas (por ejemplo, Castilla y León elige 36 senadores mientras que, teniendo un peso demográfico mayor, Madrid elige únicamente 4).

Fórmula Electoral y Sistema Mayoritario

La Constitución no fija la fórmula electoral y deja a la ley electoral la opción para un modelo proporcional o uno mayoritario. La ley electoral actual prevé un sistema mayoritario con voto limitado en las circunscripciones que eligen a 4 o 3 senadores.

En el artículo 166 de la LOREG se establecen las reglas siguientes:

• a) Los electores pueden dar el voto a un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales peninsulares, 2 en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y 1 en las restantes circunscripciones insulares.
• b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan un número más alto de votos hasta complementar el de senadores asignados a la circunscripción.

Las listas están abiertas. El elector puede votar a quien quiera de la lista y también a candidatos de listas diferentes.

Senadores de Designación Autonómica

Como ya se ha señalado, la Constitución presenta la representación territorial autonómica de la manera siguiente: las comunidades autónomas designarán además 1 senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio respectivo. La designación corresponderá a la asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la comunidad autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional. (Art. 69.5 CE).

Estos senadores tienen el mismo estatuto parlamentario y ejercen las mismas funciones que los de elección directa. La diferencia principal es que su mandato se vincula a la duración de la legislatura de la comunidad autónoma que los haya designado.

Los senadores son designados por los miembros del parlamento autonómico. Los lugares asignados se distribuyen de manera proporcional entre los diferentes grupos parlamentarios en función de la fuerza numérica que tengan. En unos casos es la Mesa la que, aplicando la regla D’Hondt, hace una propuesta que debe ser ratificada por el pleno del parlamento autonómico; en otros casos, los grupos proponen candidatos y los parlamentarios votan. Se puede dar el caso de que la papeleta solo contenga un nombre.

El Estatuto de los Parlamentarios

Adquisición, Pérdida y Suspensión de la Condición de Parlamentario

Adquisición de la Condición de Parlamentario

La elección es un elemento sustancial o requisito indispensable para adquirir la condición de parlamentario, pero no es suficiente para poder ejercer las funciones y disfrutar de los derechos y las prerrogativas del cargo. La adquisición de la condición plena por parte del parlamentario electo requiere el cumplimiento de los requisitos siguientes:

• a) En primer lugar, la presentación de la credencial expedida por la junta electoral que lo acredita como parlamentario electo. El control de la validez de las credenciales corresponde a los órganos jurisdiccionales, concretamente, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
• b) En segundo lugar, la declaración de actividades y bienes al efecto de controlar que el parlamentario no incurra en causas de incompatibilidad. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad, que tiene por objeto asegurar que el parlamentario no se vea interferido en el desarrollo de sus funciones por el ejercicio de otra función, corresponde al Pleno de la Cámara a propuesta de la comisión competente. Las causas de inelegibilidad e incompatibilidad están previstas en la Constitución Española y en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
• c) El tercer requisito, la obligación de prestar promesa o juramento de acatar la Constitución, no está previsto en esta norma; lo han establecido los reglamentos parlamentarios y la LOREG. La legitimidad de este requisito ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias que afectaban a los parlamentarios de Herri Batasuna.

El incumplimiento de la promesa o juramento de acatar la Constitución no priva de la condición de parlamentario, sino únicamente del ejercicio de las funciones propias de tal condición y, correlativamente, de los derechos y las prerrogativas anexos.

Pérdida de la Condición de Parlamentario

La condición de parlamentario solo se pierde cuando concurre una de las causas siguientes:

• La finalización del mandato, al expirar el plazo o por disolución anticipada de la Cámara, exceptuando los casos de los miembros de la Diputación Permanente, que lo continúan siendo hasta que se constituye la nueva Cámara.
• La decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de un parlamentario.
• Muerte, renuncia o incapacidad declarada judicialmente.

Suspensión de la Condición de Parlamentario

La suspensión de la condición de parlamentario procederá por razones disciplinarias, cuando contravenga reiteradamente la disciplina parlamentaria, y debe ser acordada por el Pleno de la Cámara. También procederá cuando un parlamentario sea objeto de auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando sea condenado por sentencia firme a la pena de inhabilitación para ejercer cargo público.

La Prohibición de Mandato Imperativo

Los parlamentarios representan a todo el pueblo y no solo a los electores que les han escogido. El parlamentario representa el interés general y no los intereses particulares de los electores de su circunscripción. A fin de que pueda llevar a cabo con libertad su función, una vez escogido el parlamentario se independiza de sus electores, que no podrán revocarle ni darle instrucciones: el mandato es libre. Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. (Art. 67.2 CE).

La concepción del mandato, originalmente estructurada desde la relación entre parlamentario y electores, ha adquirido mayor complejidad por la decisiva intervención de los partidos políticos en la relación representativa. El partido político monopoliza la selección de candidatos, la confección de las listas, la campaña electoral y, a través del grupo parlamentario, la actividad de los parlamentarios.

La situación que acabamos de describir, que refleja que hoy la democracia es una democracia de partidos, ha ampliado la funcionalidad de la prohibición de mandato imperativo: no es solo una garantía de libertad y de permanencia en el cargo ante los electores, sino también, y principalmente, ante el partido político y el grupo parlamentario. En esta segunda vertiente actúa como garantía de la libertad de conciencia del parlamentario y del derecho a conservar el cargo aunque abandone el partido o sea expulsado. Los partidos o coaliciones electorales no pueden revocar el mandato de un parlamentario. Jurídicamente, la renuncia al cargo depende única y exclusivamente de la libre voluntad del parlamentario. Por ello, en el modelo español se prohíbe el mandato imperativo.

Las Prerrogativas de los Parlamentarios

La Constitución Española incluye las siguientes tres prerrogativas de los parlamentarios:

• Inviolabilidad.
• Inmunidad.
• Fuero especial.

Antes de concretar su contenido, conviene hacer una referencia a la funcionalidad de estas prerrogativas, cuyo objetivo es garantizar la autonomía y la libertad del Parlamento: asegurar que la formación de la voluntad de las Cámaras, las deliberaciones y los acuerdos se llevan a cabo y se adoptan con absoluta libertad. Por lo tanto, no son, prioritariamente, derechos personales, sino garantías funcionales que tienen como titulares a las Cámaras. Esto justifica que estas prerrogativas sean irrenunciables para los parlamentarios y que solo las Cámaras puedan disponer de las mismas, de manera que al parlamentario individual no le corresponde sino un interés legítimo.

La Inviolabilidad

La inviolabilidad impide que se pueda instar contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones manifestadas en el ejercicio de su función. (Art. 71 CE).

Como dice el Tribunal Constitucional, la inviolabilidad impide la punición o sanción de quien esté protegido por esta prerrogativa. El ámbito de protección se reduce a las opiniones y a los votos emitidos en actos parlamentarios, y no ampara las opiniones expresadas en actos no parlamentarios. Por otro lado, es compatible con el ejercicio de la función disciplinaria de los órganos de la misma Cámara.

La finalidad específica de la inviolabilidad es asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo. La inviolabilidad es una garantía absoluta; una absoluta sustracción a toda acción judicial. Además, sus efectos temporales son indefinidos en el sentido de que el procedimiento sancionador no podrá ser incoado ni siquiera cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuera la actividad parlamentaria.

La Inmunidad

La Constitución dispone que durante el periodo de su mandato los diputados y los senadores disfrutarán también de inmunidad, y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

Según indica el Tribunal Constitucional, la inmunidad es una prerrogativa de naturaleza formal, un requisito o condición de procedibilidad que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, con la finalidad de garantizar que a través de tales acciones contra los parlamentarios no se intenten maquinaciones políticas que afecten a la composición o al funcionamiento de las Cámaras.

La inmunidad solo afecta a los procesos penales, sin que sea necesaria la previa autorización en otro tipo de procesos, ya que solo los penales pueden afectar a la libertad del parlamentario. El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato del parlamentario, aunque en caso de que sea elegido alguien que se encuentra procesado es necesaria la autorización de la Cámara para continuar el procedimiento.

La Cámara, a través de la solicitud que cursa el Tribunal Supremo –suplicatorio–, debe autorizar o no, de manera motivada y fundamentada, el seguimiento de las acciones judiciales contra los parlamentarios. La decisión de las Cámaras, en cuanto a la denegación o la autorización del suplicatorio, se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional.

El Fuero Especial

El artículo 71.3 de la Constitución establece que en las causas contra diputados y senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. De esta manera se pretende asegurar que el órgano que juzga a los parlamentarios tenga las más altas cotas de independencia, imparcialidad y cualificación jurídica.

Otros Derechos y Deberes de los Parlamentarios

Derechos

Los derechos de los parlamentarios son los siguientes:

• a) Percibir una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.
• b) Asistir con voz y voto a las sesiones del Pleno y de las comisiones de las que forme parte. Tiene derecho a formar parte al menos de una comisión.
• c) Solicitar información a las Administraciones Públicas.
• d) Ejercer las iniciativas parlamentarias, de conformidad con lo que disponen los reglamentos de las Cámaras.

Deberes

Los deberes de los parlamentarios son los siguientes:

• a) Asistir a las sesiones.
• b) Adecuar la conducta al reglamento, respetar la disciplina parlamentaria y no divulgar las actuaciones secretas de las Cámaras.
• c) No hacer uso de la condición de parlamentario para el ejercicio de actividades mercantiles, industriales o profesionales.
• d) Hacer declaración notarial de los bienes e ingresos económicos propios.

Los Grupos Parlamentarios

El parlamentarismo contemporáneo es un parlamentarismo de grupos y no de individuos. La Constitución cita marginalmente los grupos parlamentarios en el artículo 78.1, y son los reglamentos del Congreso y del Senado los que los regulan. Todos los parlamentarios deben estar integrados en un grupo parlamentario. La estructuración de los grupos sigue la lógica de las afinidades políticas, lo cual debería conducir a la identidad entre grupo político y grupo parlamentario. No obstante, el derecho parlamentario acostumbra a requerir un mínimo de miembros para permitir crear un grupo propio, hecho que comporta que los parlamentarios de un grupo político (partido o coalición) que no llega a este número de representantes se deban incorporar obligatoriamente al grupo mixto.

Los grupos parlamentarios son sujetos del derecho parlamentario: este los configura como elementos del Parlamento, como titulares de funciones y de derechos y como entes sujetos a deberes. Es el derecho parlamentario el que atribuye a las asociaciones o agrupaciones de parlamentarios el ejercicio de funciones públicas.

Considerados desde el derecho parlamentario, los grupos parlamentarios son sujetos colectivos –el diputado o el senador son individuales– del funcionamiento del Congreso y del Senado.