Las Libertades Públicas y su Relación con el Individuo

Las libertades públicas se proyectan sobre el modo en el que los individuos se relacionan entre sí; versan sobre la vertiente social del individuo, aunque en ocasiones no es fácil deslindar entre las libertades públicas y los derechos propiamente individuales (p.e. la libertad de culto que forma parte de la libertad religiosa). Las libertades públicas son muy relevantes y pueden llegar a constituir un instrumento idóneo para poner en riesgo el propio Estado constitucional; de ahí su extenso régimen jurídico.

Libertad de Circulación y Residencia: Artículo 19 de la Constitución Española

Las libertades de residencia y circulación no son más que la proyección espacial de la libertad personal reconocida en el artículo 17 de la Constitución Española (CE). No se es libre si uno no puede establecerse y deambular por donde quiera. A pesar de ser recientes, estas libertades son tan evidentes hoy día que incluso puede parecer superfluo su reconocimiento constitucional, aun así, es necesario. La importancia de las mismas es crucial en el proceso de formación de la sociedad civil y política que hoy conocemos. Si pensamos en el desarrollo de la Unión Europea, nos daremos cuenta del peso que tienen porque ha sido gracias a ellas por lo que la UE ha podido constituirse.

Contenido del Artículo 19 CE

El artículo 19 CE reconoce la posibilidad de trasladarse de un lugar a otro, de una Comunidad Autónoma a otra o de fijar la residencia con independencia del origen, sin ningún tipo de trabas. La libertad alcanza, pues, todo el territorio nacional. Se reconocen, con carácter fundamental, tres derechos distintos:

Libertad de Circulación

Derecho a circular libremente por el territorio nacional. Se vincula con el artículo 139.2 de la Constitución, que señala la imposibilidad de poner obstáculos a la libre circulación. Ello no obsta para que cada Comunidad Autónoma pueda establecer sus propios derechos y deberes en el marco de sus competencias, siempre que no impidan o dificulten la libertad de circulación o residencia en cualquier parte del territorio. En cuanto al derecho a circular libremente por el territorio nacional, es un derecho más amplio que los dos anteriores, puesto que su objeto es el mero desplazamiento por el territorio nacional.

Libertad de Residencia

Derecho a elegir y fijar libremente la residencia en todo el territorio nacional. Debe considerarse que incluye tanto el derecho a fijar libremente el domicilio como el derecho a residir en lugares que el titular del derecho ha elegido libremente. La amplitud de su objeto, sin embargo, conlleva la posibilidad de un amplio número de limitaciones, reconocidas por la jurisprudencia constitucional y que perfilan un derecho fundamental con un contenido esencial muy reducido (p.e.: los funcionarios, la expropiación y el desalojo forzoso de un determinado territorio para la construcción de un pantano, etc.).

Libertad de Entrada y Salida

Derecho a entrar y salir libremente de España. Este derecho “no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos”, lo que supone una prohibición implícita del exilio explicable por razones históricas (Franquismo), aunque jurídicamente innecesaria. Es un derecho de configuración legal que se encuentra condicionado por:

• La posible exigencia de unos determinados documentos para poder salir del país (documento de identidad o pasaporte).
• Las exigencias establecidas por el país de destino (por ejemplo, visado).
• También puede limitarse por resolución judicial.

Titularidad de los Derechos de Circulación y Residencia

Las cuestiones de mayor interés jurídico que estos tres derechos han despertado tratan sobre la titularidad de estos y sobre su relación con el modelo de organización territorial del Estado actual. En cuanto a la titularidad, hay que aclarar que, a pesar de la aparente claridad del artículo 19 CE (“Los españoles tienen derecho a…”), las libertades de circulación y residencia no son exclusivas de los nacionales. En este caso, la CE no contempla, pero tampoco prohíbe, la titularidad por parte de extranjeros de este derecho fundamental, por lo que habrá que seguir lo dispuesto en los tratados y las leyes. Lo que no son los extranjeros es titulares en las mismas condiciones que los españoles. Decía el Tribunal Constitucional (TC) que “la libertad de circulación y residencia no son imprescindibles para garantizar la dignidad humana (artículo 10.1 CE) y, por tanto, no pertenecen a todas las personas en cuanto tales al margen de su condición de ciudadano”.

Titularidad según el Derecho de la Unión Europea

• Ciudadanos comunitarios y sus familias:
  • Son titulares todos los ciudadanos comunitarios y sus familias, de conformidad con las Directivas de desarrollo.
  • Espacio Schengen: Este derecho se establece con sujeción a las condiciones previstas en el propio tratado de la UE, y la abolición de fronteras interiores se ha efectuado, de momento, para los Estados pertenecientes al grupo de Schengen. Sin embargo, el principio de no discriminación por razón de nacionalidad es plenamente aplicable al mismo, por lo que los ciudadanos comunitarios pueden considerarse a estos efectos titulares de los derechos fundamentales establecidos en el artículo 19 CE.
  • Los Estados no pueden restringir el derecho más que por causa de orden o seguridad públicos o de salud pública, cuya apreciación corresponde al Estado receptor, pero siempre con el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (interpretación restringida de las mencionadas cláusulas).

Titularidad para Extranjeros no Comunitarios

• Según el TC:
  • Son titulares, pero no en iguales términos que los españoles. Estas libertades en el caso de los extranjeros sólo podrán limitarse en virtud de ley o en virtud de resolución judicial, sin que puedan restringirse de forma general o ilimitada y sin el respeto a las garantías establecidas por el ordenamiento.
  • Artículos 24 y 23.4 para enjuiciar la constitucionalidad de los procedimientos de control y eventual expulsión.

En cuanto a los extranjeros no comunitarios, el TC ha establecido que el artículo 19 CE es también relevante (junto con otros derechos fundamentales como los derivados del artículo 24 CE y el derecho de asilo del 13.4 CE) para enjuiciar la constitucionalidad de los procedimientos establecidos por la ley en torno al control y eventual expulsión de extranjeros que residan ilegalmente en España.

Alcance del Derecho de Entrada y Salida para Extranjeros no Comunitarios

Según el TC, no existe un derecho a entrar en España, pero una vez dentro, los extranjeros que estén en situación legal gozarán de todos sus derechos, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 4/2000, y los ilegales tendrán únicamente los derechos que pertenecen a la persona por el mero hecho de serlo, y particularmente, el derecho a no ser expulsados sino es por causa legal y conforme a procedimiento.

Límites a las Libertades de Circulación y Residencia

Aunque la CE reconoce estas libertades sin poner límites, es obvio que los tienen. En principio, todas las limitaciones a la libertad personal del artículo 17 son también limitaciones para las libertades del 19 CE, aun así, son más propias de la libertad personal.

Los límites que impone nuestro ordenamiento son de dos tipos: limitaciones en circunstancias de normalidad y limitaciones en circunstancias de crisis.

• Las limitaciones en circunstancias de normalidad están previstas en el Código Penal, que es el que distingue entre penas privativas de libertad y penas privativas de derechos, entre los que figuran los del artículo 19 CE.
• En circunstancias de crisis, los límites están previstos como posibilidad en el artículo 55.
• La libre circulación puede limitarse en estado de excepción o sitio (si lo establece expresamente la autorización correspondiente) o en caso de declaración de estado de alarma, de acuerdo con las características y motivos que provocaran la declaración de este estado excepcional. En ambos casos, habrá de señalarse el alcance de las medidas (artículo 55 CE en relación con el artículo 116 CE, desarrollado por la L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio). También por circunstancias de carácter excepcional, ya sean naturales (p.ej., el cierre de una carretera a causa de unas inundaciones) o de otro carácter (p.ej., restricción de movimientos en un área para facilitar las tareas policiales en la búsqueda de unos delincuentes). En ocasiones, la limitación puntual del derecho puede venir dada por el ejercicio de otros derechos por parte de otras personas (derecho de manifestación o del derecho de huelga que puede condicionar temporalmente la libertad de circulación (SSTC 26/1981, de 17 de julio; 59/1990, de 29 de marzo). El Estado autonómico tiene también un límite claro en los derechos fundamentales del artículo 19 CE. Así, el artículo 139.2 CE dispone que “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”. Esto supone que las libertades de residencia y circulación no se ven afectadas por el establecimiento de determinados requisitos (p.ej.: tributarios) para poder ejercer la residencia.

Garantías de la Libertad de Circulación y Residencia

La libertad de circulación y el derecho a elegir el lugar de residencia, al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución, están sometidos a reserva de ley orgánica (artículo 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (artículo 53.1 CE). Sin embargo, no precisará de ley orgánica la regulación del régimen de entrada y salida del país. Entre las garantías jurisdiccionales, podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (artículo 53.2 CE).