Originalidad del Sistema de División y Distribución de Poderes en la Unión Europea

Principios del Sistema Institucional

• Unidad institucional y diversidad funcional
• Atribución de poderes
• Autonomía y equilibrio institucional

Artículo 13 del Tratado de la Unión Europea (TUE)

1. La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembro, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones. Las instituciones de la Unión son:
   • El Parlamento Europeo
   • El Consejo Europeo
   • El Consejo
   • La Comisión Europea
   • El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
   • El Banco Central Europeo
   • El Tribunal de Cuentas
2. Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal.
3. Las disposiciones relativas al Banco Central Europeo y al Tribunal de Cuentas, así como las disposiciones detalladas sobre las demás instituciones, figuran en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones que ejercerán funciones consultivas.

Junto a estas instituciones, existen órganos consultivos como el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. Además, hay una serie de agencias y otros órganos técnicos ejecutivos que no son instituciones ni órganos consultivos.

A. Originalidad del Sistema de División

La originalidad de las instituciones de la UE deriva de la naturaleza de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la UE: son Organizaciones Internacionales (OOII), y no un Estado federal. La UE no es una OOII clásica, sino una OOII de integración de pueblos y Estados. La UE tiene una doble legitimidad: órganos que representan a los Estados miembros (EEMM) y legitimidad democrática, con órganos elegidos por los ciudadanos (Parlamento Europeo). Además, hay muchos órganos independientes de los Estados.

B. Distribución de Poderes

En la UE no se aplica el principio de distribución de poderes de forma tradicional, sino de una forma especial:

• Poder legislativo: Parlamento Europeo, Consejo (con excepciones), Comisión Europea (iniciativa legislativa).
• Poder ejecutivo: Comisión Europea, Consejo y Banco Central Europeo (puede ejecutar reglamentos).
• Poder judicial y de control: Tribunal de Justicia, Parlamento Europeo y Tribunal de Cuentas.

C. Unidad Institucional y Diversidad Funcional

En 1957, había tres organizaciones internacionales (OI), cada una con sus propios órganos. Ese mismo año se fusionaron el Tribunal de Justicia y el Parlamento Europeo. En 1965, con el acuerdo de fusión de los ejecutivos, el Consejo y la Comisión pasaron a ser órganos comunes a las tres comunidades. A partir de 1965, existen las mismas instituciones para las tres OI. En 1975, empieza a actuar el Consejo Europeo, que se reconoce con el Tratado de Maastricht y se institucionaliza con el Tratado de Lisboa.

Independientemente del pilar en el que nos encontremos, hay una unidad institucional. Sin embargo, según la política, las competencias de las instituciones serán diferentes. En el pilar de integración, las competencias son cedidas (Comisión tiene iniciativa y el Consejo y el Parlamento deciden). En el segundo pilar, la iniciativa la tiene el Consejo y la ejecución también corresponde al Consejo. Con Lisboa, esta diversidad funcional se ha visto alterada, pues desaparece la estructura en pilares y la única OI es la UE. Sin embargo, hay determinadas políticas, como la de seguridad y defensa, en las que el papel fundamental lo tiene el Consejo. El Tribunal de Justicia y el Parlamento Europeo no tienen ningún tipo de poder en la competencia de seguridad exterior.

D. Atribución de Poderes

La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.

Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal. Las instituciones actuarán dentro del límite de sus competencias. En los tratados internacionales, son los Estados los que deciden dar competencia a la UE. Cuando una institución adopta un acto jurídico, lo primero que tiene que establecer es su base jurídica. Si no existe esa atribución, el acto adoptado puede ser anulado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

E. Autonomía y Equilibrio Institucional

Tiene origen jurisprudencial en la sentencia de Chernóbil. Cada institución actúa con independencia dentro de sus funciones. Tendrá competencia en lo que le atribuyan los Tratados. Consecuencias:

• Los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por otra institución o por órganos auxiliares (aunque con excepciones).
• Los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por estas en los límites y condiciones impuestos por los Tratados.

A pesar de ello, existe el principio de colaboración, por el que las instituciones se consultarán mutuamente y organizarán de común acuerdo las modalidades de esa colaboración. Respecto al TJUE, no tiene el poder de modificar el equilibrio institucional, pero acepta perfeccionar ese equilibrio mediante un recurso directo de toda institución contra los actos que atenten contra sus prerrogativas.

Las Instituciones de Composición Intergubernamental: El Consejo Europeo y El Consejo

Consejo Europeo: Órgano de Impulso Político

El Consejo Europeo tiene su origen en la conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1974. Fue reconocido por primera vez jurídico-formalmente en el Acta Única Europea. Con el Tratado de Lisboa se institucionaliza el Consejo Europeo.

Artículo 15 del TUE

El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna. Estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Se reunirá dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente. Cuando el orden del día lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión. Cuando la situación lo exija, el Presidente convocará una reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Se pronunciará por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. En caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedimiento.

El Presidente del Consejo Europeo

• Presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo.
• Velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales.
• Se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo.
• Al término de cada reunión del Consejo Europeo, asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Funciones del Consejo Europeo

• Constitutivas: Permiten modificar las disposiciones y procedimientos establecidos en los Tratados.
• De orientación y dirección general.
• Institucionales especiales.
• Como instancia de solución de conflictos sistémicos.

Actos del Consejo Europeo

Los actos del Consejo Europeo son las conclusiones de la Presidencia, eventualmente acompañadas de anexos. Estas conclusiones pueden estar en forma de declaraciones, orientaciones o decisiones.

Consejo: Órgano Legislativo y Ejecutivo

El Consejo es la institución en la que están representados los intereses nacionales. El Consejo Europeo es un ejecutivo intergubernamental, a diferencia del Consejo, que es fundamentalmente un legislativo intergubernamental. El Consejo asume los más importantes poderes de decisión legislativa y presupuestaria, así como de definición de políticas y de coordinación en la UE. El Consejo expresa una voluntad propia, distinta de la voluntad de cada uno de los Estados, y la decisión del Consejo se impone a todos los Estados miembros, hayan votado a favor o en contra o se abstuvieran.

Artículo 16 del TUE

El Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados. Estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto. Se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada. Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias. El Consejo se reunirá en diferentes formaciones. El Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo. Preparará las reuniones del Consejo Europeo y garantizará su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión. El Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y la Comisión. Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros se encargará de preparar los trabajos del Consejo. El Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas. La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igualitaria.

Funciones del Consejo

• Legislativa:
  • El Tribunal de Justicia, en la sentencia Simmenthal, se refirió al poder legislativo de la Comunidad. El Consejo es el verdadero legislador; un legislador de carácter no parlamentario y cuya legitimidad es internacional y no directamente popular. Sin embargo, ese poder legislativo del Consejo tiene un contrapeso a favor de la Comisión, al gozar esta de la iniciativa, al menos en el procedimiento legislativo ordinario.
  • La función legislativa del Consejo se traduce en la aprobación de actos legislativos por el Consejo y el Parlamento, adoptados en procedimiento ordinario.
  • En la aprobación de actos legislativos por el Consejo, adoptados previa consulta en unos casos y con la aprobación en otros por el Parlamento Europeo, mediante un procedimiento especial.
  • A su vez, se podrá delegar el poder legislativo del Consejo y del Parlamento Europeo en la Comisión para la adopción de actos delegados.
• No legislativa:
  • Supervisar la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales.
  • Reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria.
  • Coordinar la estrategia para el empleo.
  • Coordinar en materias diversas como salud pública, redes transeuropeas, industria, cohesión económica, social y territorial, investigación y política espacial, políticas nacionales de cooperación al desarrollo, en caso de recurrir a la cláusula de solidaridad, lucha contra el fraude.

Procedimientos de Votación en el Consejo

• Mayoría simple: Se utiliza en pocas ocasiones.
• Mayoría cualificada: Es el procedimiento de votación habitual en el Consejo, salvo que se disponga lo contrario.
• Unanimidad: Se reserva para decisiones de especial importancia.