LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA

Nuestra Constitución recoge en el capítulo III del Título I un conjunto de derechos sociales que están directamente vinculados con la definición de la forma de Estado, como Estado social (art. 1.1 CE). La función de estos derechos y principios es la de asegurar determinadas condiciones materiales de vida para todos, tratando de dar cumplimiento al mandato constitucional que el artículo 9.2 CE dirige a los poderes públicos a fin de promover las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, así como de alcanzar el —orden económico y social justo“ al que se refiere el propio Preámbulo de la Constitución.

En su constitucionalización han influido las Declaraciones Internacionales de Derechos más significativas, como la Declaración Universal de Derechos del Hombre (1948), que garantiza el derecho al descanso, al tiempo libre, a un nivel de vida adecuado, a la salud, al bienestar, etc., así como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) que ampara el derecho a la seguridad social, la protección de las madres, la tutela de los niños y adolescentes, etc. E igualmente la Carta Social Europea. Desde la perspectiva comparada las influencias más directas son las procedentes de los modelos italiano, alemán y portugués.

Los principales caracteres de estos derechos y principios son los siguientes:

• Tienen una naturaleza marcadamente socioeconómica, de ahí su denominación como —principios de política social y económica“.
• Exigen de los poderes públicos una actividad de prestación, una actuación positiva y promocional por parte del Estado (Estado prestador de servicios). Aunque en la práctica esta actividad intervencionista debe desenvolverse a través de la estructura territorial establecida, implicando una presencia directa de las CCAA, y también más recientemente del derecho europeo en ciertos ámbitos.
• Carácter heterogéneo: mientras que unos son auténticos derechos (aunque no gocen de las garantías de los derechos fundamentales), como —el derecho a la salud“, otros son simples principios, como —la protección de la juventud“.

En relación con su contenido podríamos agrupar los preceptos que integran el capítulo III en dos tipos de categorías: (a) los que tienen una dimensión potencialmente universal o universalizable, afectando a todos los ciudadanos ya sea de forma real o potencial; (b) y los que tienen una proyección sectorial hacia colectivos definidos, implicando así una estrategia de discriminación positiva.

A) DE DIMENSIÓN UNIVERSAL

1. El derecho a la protección de la salud (art. 43)

Con su antecedente más significativo en el artículo 32 de la Constitución italiana, la protección de la salud es definida como un servicio público, aunque sin implicar la existencia de un monopolio. En la práctica se trata de una política que, a partir de la legislación básica del Estado, ha tenido un especial protagonismo en la escala autonómica dando lugar a la creación de los distintos Servicios de Salud a partir del primitivo INSALUD estatal, generando diversos sistemas innovadores de gestión donde también se permite la prestación sanitaria por entidades privadas. En la actualidad sus problemas fundamentales se refieren más bien a la coordinación entre los distintos servicios autonómicos.

El apartado 3º de este artículo conecta la salud con las actividades de ocio y deporte siguiendo una tendencia influida por la Constitución portuguesa, aunque con unas políticas diferenciadas.

2. Derecho al medio ambiente (Art. 45)

Se trata de uno de los ámbitos más influidos por el derecho internacional y europeo a través de numerosas declaraciones internacionales y directivas. Pese a que la Constitución reconoce una dimensión sancionadora y de naturaleza penal, en la práctica predomina más bien su naturaleza de política pública articulada en torno a la noción de —desarrollo sostenible“ a través de un derecho intervencionista que llega a afectar a las propias actividades productivas.

Tradicionalmente el derecho medioambiental se subdivide en dos ámbitos diferentes, el de la protección ambiental y el control de la contaminación (línea marrón), y el de la tutela y conservación de los espacios naturales y especies protegidas (línea verde). En general se trata de un sector innovador del ordenamiento donde se ha llegado a afirmar los derechos de las generaciones futuras.

3. Derechos relacionados con la cultura (arts. 44 y 46)

Integran las dos dimensiones tradicionales de las política culturales, la actividad de fomento cultural y la tutela del patrimonio. Por lo que respecta a la política de patrimonio tiene una dimensión conservacionista que la hace en algunos aspectos similar a la conservación de los recursos naturales: es decir, trata de establecer una tutela pública para los distintos tipos de bienes culturales con independencia de su titularidad, con un componente de tipo sancionador o represivo. Aunque en la práctica las relaciones con la esfera de lo privado no siempre encuentran un modo adecuado de coordinación. Sus áreas tradicionales se sitúan en el terreno de la arqueología y la restauración de bienes artísticos.

La política de fomento de la cultura se relaciona en parte con el derecho a la educación del artículo 27, y normalmente se fragmenta en toda una serie de actividades (música, teatro, danza, etc.): un sector donde se producen relaciones más intensas con la esfera privada, creadores y productores artísticos.

4. Derecho a una vivienda digna (art. 47)

Constituye una de las más características políticas de fomento, aunque con ciertas dificultades de orquestación en la práctica al integrar a toda la escala territorial (estado, comunidades, ayuntamientos), lo que genera dificultades de coordinación y resultados frecuentemente insuficientes; en España tales dificultades se sitúan en torno a la ley del suelo y los problemas para limitar y controlar la especulación urbanística.

5. Consumidores y usuarios (art. 51)

La defensa de consumidores y usuarios se considera como uno de los sectores prioritarios en las democracias avanzadas que en gran medida son sociedades de consumo. Su instrumento de desarrollo fundamental son las asociaciones de consumidores y usuarios que en España han tenido un desarrollo algo irregular, exigiendo al mismo tiempo toda una amplia legislación de tutela (en la actualidad influida fundamentalmente por Bruselas). Para algunos la normativa sobre consumidores y usuarios constituiría una especie de —parte dogmática“ del propio Capítulo III en la medida en que todos los ciudadanos somos de uno u otro modo consumidores de bienes o usuarios de servicios.

6. Defensa de los trabajadores (arts. 40 y 41)

Constituye un ejemplo paradigmático de —principio rector“ de la política social y económica en la medida en que se definen tanto objetivos generales de progreso y distribución de la renta, como exigencias relacionadas con las políticas de empleo así como el régimen público de la Seguridad Social.

B) DE DIMENSIÓN SECTORIAL

1. Protección de la familia

El artículo 39 CE exige a los poderes públicos que otorguen una —protección social, económica y jurídica a la familia“, ya sea ésta fruto de un vínculo matrimonial o extramatrimonial. Asimismo, la protección se concreta, de modo expreso, para los hijos, iguales éstos con independencia de su filiación y de las madres (art. 39.2 CE).

2. Protección de sectores sociales específicos

Como —los niños“ -sus derechos internacionalmente reconocidos- (art. 39.4 CE), —los jóvenes“ -su participación en el desarrollo político, social económico y cultural- (art. 48 CE), —los ancianos“ -pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas y servicios sociales- (art. 50 CE) y —los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos“ -políticas de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración- (art. 49 CE).

Caracteriza a este ámbito de derechos su proyección activa en el sentido de asegurar discriminaciones positivas a favor de quienes se consideran socialmente débiles.

En relación con el valor jurídico de las figuras recogidas en este Capítulo III, hay que decir que la Constitución dota a estos derechos y principios socioeconómicos de una fuerza normativa y de un sistema de garantías atenuados, en comparación con los de los restantes derechos constitucionales.

A) Al estar recogidos en la Constitución, disfrutan del carácter de elementos informadores del ordenamiento jurídico y actúan simultáneamente como mandatos y límites al legislador. El Tribunal Constitucional ha afirmado su carácter normativo: son normas jurídicas que desempeñan principalmente una función hermenéutica, orientando la interpretación de cualquier disposición, negocio o relación jurídica (STC 19/82). Como establece el artículo 53.2 CE, informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos“.

B) Ante el poder legislativo suponen un mandato para que desarrolle y encauce su actividad normativa de acuerdo con dichos principios, de manera que una ley que desconociera o violentara gravemente los principios y derechos contenidos en el capítulo III del Título I de la Constitución sería inconstitucional. Imposible sería en cambio controlar jurídicamente el incumplimiento por omisión de dicho mandato por parte del poder legislativo.

C) Ante el poder judicial estos principios y derechos, que no son invocables directamente, sino sólo de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen, aunque el mismo tiempo cumplen la misión de actuar como criterios hermenéuticos de los jueces al aplicar el derecho positivo (STC 19/82).

D) Finalmente ante el poder ejecutivo delimitan la función de gobierno y ejercicio de la potestad reglamentaria, por encima del programa del partido al que los ciudadanos hayan otorgado su confianza, exigiendo el desarrollo de políticas públicas eficaces en sus diferentes ámbitos. En conclusión, estos principios no gozan de las características y garantías de los derechos fundamentales que hemos estudiado, ya que necesitan del desarrollo legislativo para ser reales y efectivos, y sólo podrán ser alegados ante los Tribunales de acuerdo con lo que dispongan las mencionadas leyes que los desarrollen. Son, por tanto, derechos de configuración legal.

Finalmente, las garantías de los principios del capítulo III, recogidas en el artículo 53.3 CE, son las que tienen todas las normas constitucionales por el hecho de serlo, es decir, la rigidez constitucional (reforma de la Constitución prevista por el artículo 167 CE), la reserva de ley y el control de constitucionalidad (recurso de inconstitucionalidad y cuestión de inconstitucionalidad planteada por los jueces). No gozan sin embargo de la misma rigidez constitucional (procedimiento del artículo 168 CE), ni de la reserva de ley orgánica, ni del procedimiento preferente y sumario de tutela judicial, ni tampoco del recurso de amparo de los que disfrutan los derechos fundamentales (como veremos al estudiar el tema correspondiente a las garantías).

Estas garantías han cumplido un papel muy relevante en el constitucionalismo europeo como instrumento de defensa frente a los riesgos de desmantelamiento del Estado de bienestar, vinculados al desarrollo de ciertas ideologías neoliberales. En este sentido se ha suscitado el debate de si, dado su contenido socioeconómico y su dimensión prestacional -que impacta sobre el presupuesto público- los derechos de prestación y de bienestar no deberían considerarse en última instancia como variables dependientes de la coyuntura económica, pudiendo oscilar sus niveles de cobertura según la evolución del ciclo económico. Aunque naturalmente el distinto tipo de mayoría gobernante siempre tendrá un margen de autonomía, reconocida al legislador, para asegurar cobertura mejor o peor de ciertos derechos, sin embargo la doctrina constitucional se ha opuesto drásticamente a las hipótesis de un auténtico —desmantelamiento“ del estado de bienestar, defendiendo la relativa rigidez de los niveles adquiridos en el sentido de una especie de congelación“ de los estratos de desarrollo del estado de bienestar alcanzados históricamente: en diversas ocasiones los tribunales constitucionales europeos han llevado a la práctica estas exigencias anulando leyes que pretendían retrocesos sustanciales e injustificados en áreas referidas al bienestar social, impidiendo así procesos de retroceso histórico como los que han tenido lugar en países de otras partes del mundo.