Evolución y Consolidación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ)

Uno de los objetivos de la UE es garantizar el derecho a la libre circulación dentro de su territorio a sus 500 millones de ciudadanos. Este objetivo se pretende alcanzar mediante el control de las fronteras exteriores, así como a través del asilo, la inmigración y la prevención y lucha contra la delincuencia.

El actual ELSJ es producto de un proceso de tres fases:

• Una fase inicial, a partir de 1975, cuando se inicia una colaboración informal entre gobiernos de los Estados miembros (EEMM) centrada en la lucha contra la criminalidad organizada y el terrorismo (“Grupo de Trevi”, reuniones de los Ministros de Interior y un miembro de la Comisión).
• Otra fase intermedia marcada por la articulación del sistema de Schengen (firmado en 1985, en vigor en 1995).
• Y una última fase de consolidación en la que se llevaban a cabo esfuerzos para favorecer la libre circulación de personas y evitar los efectos no deseados que esa libre circulación implicaba, tales como la transnacionalización de la criminalidad o del terrorismo, y que hicieron incluir en el Tratado de la Unión Europea (TUE) en Maastricht (1992) la denominada “Cooperación en asuntos de Justicia e Interior”.

Esta “Cooperación” se configuró como “tercer pilar” de la UE, como una fórmula de cooperación intergubernamental.

Los primeros resultados no fueron positivos, de ahí que el Tratado de Ámsterdam (1997) incorporara materias relativas a “visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación”, lo que hizo que todas ellas pasaran a estar sujetas al Derecho de la Unión Europea (DUE) dejando de tener los EEMM plenas competencias legislativas sobre las mismas.

El ELSJ tuvo un empuje definitivo en 1999 cuando el Consejo Europeo de Tampere aprobó un Plan de Acción que pretendía alcanzar cuatro objetivos:

1. A) Desarrollar una política común de asilo y migración.
2. B) Crear un auténtico espacio europeo de justicia.
3. C) Luchar contra la delincuencia transnacional.
4. D) Lograr una acción exterior europea más firme.

Con posterioridad, el Consejo Europeo aprobaría nuevos programas referidos a aspectos como el fomento de la ciudadanía y los derechos fundamentales, una zona única europea para la ley y la justicia, el acceso a Europa desde fuera, el desarrollo de aspectos como la responsabilidad, la solidaridad y la colaboración en materias de asilo y migración, o el refuerzo de conceptos como la libertad, seguridad y la justicia.

Por lo que se refiere al procedimiento de adopción de decisiones en esta materia, rige el procedimiento legislativo ordinario, es decir, la codecisión entre el Parlamento Europeo (PE) y el Consejo, aunque en determinados casos subsiste la defensa de los intereses nacionales ya presentes en el antiguo “tercer pilar”.

Las Primeras Ampliaciones de la Unión Europea

En 1961, el Reino Unido solicita su incorporación, y le sigue Irlanda, Dinamarca y Noruega. Pero estas adhesiones fueron obstaculizadas por Francia, debido a que el General De Gaulle no veía con buenos ojos las relaciones especiales del Reino Unido con EE. UU.

En 1967, el Reino Unido vuelve a intentarlo de nuevo, y fue seguido nuevamente por Irlanda, Dinamarca y Noruega. Francia, con su nuevo presidente, cambia de actitud, facilitando la ampliación. Se firma el tratado de adhesión en 1972, entrando en vigor en 1973, pero no para Noruega, ya que un referéndum con resultado negativo lo impidió.

En la década de los 70, Grecia, Portugal y España presentan sus candidaturas. Grecia entra en 1981, Portugal y España en 1986. Francia e Italia manifestaron ciertas reticencias porque temían la inundación de productos agrícolas españoles en el mercado europeo, ya amenazado por una superproducción interior, además de que la libre circulación de trabajadores incitara a los parados de dichos países a buscar trabajo en Europa.

En 1995 se incorporan Austria, Finlandia y Suecia. Noruega nuevamente vuelve a quedar fuera al someter otra vez su incorporación a referéndum y no aprobarse.

Con intención también de poner fin a la “guerra fría”, en 2001 ingresan 10 nuevos Estados Miembros (3 repúblicas bálticas, 4 antiguos satélites de la URSS, 1 de la ex Yugoslavia y 2 islas mediterráneas). En 2007 se incorporan, tras un largo periodo transitorio, Rumania y Bulgaria, hasta llegar a los 27 Estados Miembros (EM). Esta fue una ampliación precipitada y traumática que indicaba el declive de la UE y hacía ratificar la idea de “profundizar” antes que “ampliar”.

La quinta y última ampliación se produce en 2013, Croacia se convierte en el número 28 de los EM tras 9 años de negociación y en el segundo país, después de Eslovenia, de la ex Yugoslavia. Se le exigió para su incorporación cumplimiento en cuestiones económicas y políticas, así como de cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY).

Por otro lado, queda Turquía, la eterna candidata, rechazada en repetidas veces y sobre la que se usa un doble rasero moral. Candidata también lo es Islandia y está la negociación abierta con Serbia.

La Profundización en la Integración: El Acta Única Europea

A la vez que se amplía con más Estados, la Comunidad Europea (CE) también profundiza en el proceso de integración mediante la reforma de sus tratados constitutivos que exigen la unanimidad de todos sus EM. Poco a poco, la CE suma a la integración económica la dimensión política y se transforma en la UE.

En 1985, y al margen del Derecho de las Comunidades Europeas (CCEE), Francia, Bélgica, Alemania, Países Bajos y Luxemburgo, firman el Tratado de Schengen, mediante el que suprimían gradualmente las fronteras interiores y se establece un régimen de libre circulación para todos los nacionales de los Estados signatarios, de los otros Estados de la Comunidad o de terceros países. Se encuentra en vigor desde 1995. Hoy forman parte de él los países de la UE. No obstante, Reino Unido, Irlanda, Bulgaria, Chipre y Rumania aplican solo una parte. Desde el Tratado de Ámsterdam, el Acuerdo de Schengen ha sido incorporado al derecho originario de la UE, formando parte de este.

En 1986, se adopta el Acta Única Europea (AUE), importante tratado de reforma que afectó tanto a los Tratados Fundacionales como a los posteriores. Había implicado a la CEE en una política monetaria y económica más ambiciosa que debía conducir a una moneda única. Pretendía también la reforma de las instituciones para preparar la adhesión de España y Portugal.

La Acción Exterior de la Unión Europea

La acción exterior es un ámbito material de gran complejidad y que no suscita mucha atención pública. En primer lugar, ni para los Estados miembros ni para los ciudadanos europeos la acción exterior de la Unión ha sido o es una prioridad. En segundo lugar, comprende un espectro de cuestiones jurídicas y políticas muy amplio y variado, de difícil sistematización, lo que dificulta su comprensión.

El TUE reúne en el título V las disposiciones generales relativas a la acción exterior y las disposiciones específicas sobre la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Una de las novedades más importantes introducidas en virtud del Tratado de Lisboa es la supresión formal de la estructura de pilares y la unificación de todas las políticas de la Unión, lo que debería haber conducido a la unidad real de la acción exterior. Sin embargo, la división entre la PESC, por una parte, y, por otra, el resto de la acción exterior, es la mejor demostración de que la unificación ha sido más teórica que efectiva. Hay suficientes elementos de continuidad, incluso, como para sostener que la PESC sigue erigiéndose sobre un pilar de cooperación intergubernamental. Con todo, tras la revisión llevada a cabo con base en el Tratado de Lisboa, el consenso permisivo o actitud a caballo entre la benevolencia y la indiferencia con que tradicionalmente se acometía la regulación de la acción exterior parece haber tocado a su fin.

Ahora, la UE, dotada de personalidad jurídica internacional, ha sustituido y sucedido a la CE. Se trata de un sujeto de Derecho Internacional (DI) singular, de una Organización de integración que escapa de las clasificaciones al uso, en la que, tras la supresión formal del sistema de pilares, la acción exterior, aun manteniendo un funcionamiento diferenciado para la PESC, se entiende como una unidad basada en unos valores y principios y cuyo desarrollo exige un repertorio cada vez más amplio de competencias e instrumentos a fin de que la UE adquiera visibilidad y logre, por fin, ser un actor relevante en la sociedad internacional.

Valores y Principios de la Acción Exterior de la UE

La acción exterior que desarrolla la UE se entiende como un medio a través del que pretende adquirir mayor visibilidad en la sociedad internacional. La UE tiene personalidad jurídica, esto supone que dispone de subjetividad internacional distinta a sus EEMM y que está sujeta también al Derecho Internacional. De ahí que en sus relaciones exteriores la UE declare su compromiso con los valores que asume como propios. Esos valores y principios están basados en la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales, la dignidad humana, la igualdad, etc.

Naturaleza de las Competencias Exteriores de la UE

Las competencias de la UE para su acción exterior tienen una naturaleza heterogénea por dos razones: las bases jurídicas son distintas y, además, la atribución a la UE ha sido por distintas vías.

Junto a las competencias expresas recogidas en los Tratados, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) elaboró también una jurisprudencia que aludía a la “teoría de los poderes implícitos”, reconociendo que siempre que las instituciones tuvieran competencias en el plano interno, estarían también facultadas para la realización de actividades que permitieran alcanzar esas competencias en el ámbito externo.

Otra vía para asumir competencias exteriores fue la “cláusula de imprevisión” que se produce cuando no existen competencias ni expresas ni implícitas y aun así la UE necesita alcanzar unos objetivos (se ha utilizado sobre todo para concluir tratados o establecer relaciones con otras Organizaciones Internacionales).

Hoy tiene poca importancia dado que los objetivos que con ella se persiguen han ido incorporándose a las sucesivas revisiones de los Tratados.

Instrumentos de la Acción Exterior de la UE

• Capacidad de celebrar Tratados: Es una capacidad que también poseen otras Organizaciones Internacionales, no solo la UE, pero en ninguna otra ha conseguido una proyección tan importante. La UE ha formalizado Tratados con casi todos los Estados y sobre cualquier materia.
• Establecimiento de relaciones de cooperación con otras Organizaciones Internacionales: Se mantienen relaciones de cooperación con otras Organizaciones Internacionales como la ONU, el Consejo de Europa, la OCDE, etc. Las formas de cooperación varían desde el carácter administrativo a la participación como miembro de esas Organizaciones Internacionales, por ejemplo, de la OTAN, donde la UE es miembro de pleno derecho.
• Derecho de Legación:
  • Legación activa: Tradicionalmente la desarrollaba en coordinación con las misiones diplomáticas de los EEMM, pero con el Tratado de Lisboa se ha producido un cambio al pasar esas oficinas exteriores a depender del Alto Representante, aunque la dualidad de la representación no desaparece y esas oficinas actúan en estrecha colaboración con los EEMM.
  • Legación pasiva: Es el reconocimiento de la UE a representantes de terceros Estados y Organizaciones Internacionales a los que reconoce privilegios e inmunidades similares a los del Convenio de Viena de 1961.
• Otra de las competencias de la UE en el ámbito exterior tiene que ver con la responsabilidad internacional, esto es, con la aptitud para formular reclamaciones internacionales para obtener una reparación por daños, y también ser responsable de una reclamación por daños cometidos por la propia UE.

La Política Comercial Común (PCC)

Es una de las políticas comunes desarrolladas por las CCEE que se ha configurado como una de las competencias más exclusivas de la UE, esto supone que los EEMM no tienen capacidad para tomar decisiones de forma autónoma.

La PCC permitió establecer una unión aduanera y el establecimiento de un arancel aduanero común, es decir, la tasa que deben pagar los productos importados desde fuera de la UE. Esta cuantía la establece el Consejo.

Dentro de esta política también se establecen medidas de defensa contra las prácticas de terceros Estados, como las medidas “antidumping” (cuando el Estado de procedencia establece precios del producto inferiores al costo de producción de las empresas del Estado que importa, para hacer competitivo el producto).

Medidas “anti-subvenciones” o derechos compensatorios sobre productos subvencionados en origen. En los acuerdos comerciales adoptados por la UE destacan también los acuerdos preferenciales con terceros Estados que otorgan un trato más favorable a esos Estados.

Entre esos acuerdos estarían las concesiones al Espacio Económico Europeo (EEE), área de libre comercio creada con Estados europeos que no pertenecen a la UE, como Noruega, Islandia o Liechtenstein. Se dan otros acuerdos con países de distintas áreas geográficas, como los euromediterráneos (Marruecos, Argelia, Egipto), acuerdos con países de América Latina, y también los firmados con Rusia y Europa Central. No existen regímenes especiales con Estados Unidos, China o Japón, con éstos la UE canaliza sus relaciones comerciales a través de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El Tratado de Lisboa ha atribuido la competencia sobre propiedad intelectual e industrial a la propia UE, por ello los acuerdos sobre estas materias dejan de ser mixtos entre los distintos países, los canaliza la UE.