La Administración Pública y el Derecho Administrativo

Antecedentes históricos conformadores de la Administración Pública contemporánea

• La Administración es una organización dedicada a una actividad de interés público.
• El término latino administrare, del que proviene administración y sus derivados, ha venido siendo utilizado desde el Derecho Romano con un significado de dirección, gerencia o gestión.
• Organización y actividad dirigida a la satisfacción de intereses generales, los que constituyen una constante histórica en la existencia de las distintas comunidades, ambos conforman el núcleo de la Administración Pública.
• El 14 de julio de 1789 nace el Derecho Administrativo y la Administración Pública, a partir de este momento surge el Estado Constitucional.
• El triunfo de la Revolución Francesa va a producir una profunda transformación en la forma de Estado existente en ese momento: el Estado Absoluto.
• Con la Revolución Francesa (1789) se va a producir una profunda transformación tanto en el significado y contenido de la ley, como en la forma y estructura que va a adoptar el nuevo Estado que surge tras ella.
• En primer lugar, el Principio de Legalidad a partir de ahí el poder arbitrario y personal del Monarca, se va a transformar en un Gobierno, un poder ejercido por y en virtud de la Ley.
• Estado de Derecho: Estado regido por la Ley, reguladora de la acción de los poderes públicos y garante de la libertad de los ciudadanos.

El segundo elemento lo constituye la concepción concreta de la estructura y funciones del Estado, idea plasmada en el famoso Principio de Separación de los Poderes del Estado, Montesquieu en su conocida obra “El espíritu de las Leyes” que supuso la nueva organización del Estado.

• Poder Legislativo: el Parlamento, como órgano de representación popular, elaborará las leyes que significarán la expresión general del pueblo.
• Poder Judicial: resolución de los conflictos de interés (integrado por jueces).
• Poder Ejecutivo: Ejecuta y pone en práctica las leyes.

La idea de Estado no alojaba en su estructura la idea de una administración, ni tampoco un derecho regulador de las relaciones entre esta administración y los ciudadanos. El poder ejecutivo se encargaba de la seguridad de los ciudadanos: el orden público. La gran Revolución postulaba sobre todo una nueva estructura social. A partir de aquí la administración ha ido evolucionando en sus funciones y en su ubicación dentro de la estructura del Estado. De esta forma fue abandonando la neutralidad de sus inicios para dar paso al Estado Social del Derecho (paso del Estado liberal del derecho del siglo XIX al Estado social del derecho).

II. La delimitación de la Administración Pública dentro de la estructura del Estado; la Administración en la Constitución de 1978

La Constitución de 1978 ha introducido modificaciones importantes en la estructura del Estado.

• La potestad legislativa reside en las Cortes Generales.
• El ejercicio de la potestad jurisdiccional, corresponde en exclusiva a los juzgados y tribunales del poder judicial.
• La función ejecutiva y la potestad reglamentaria son ejercidas por el Gobierno, que también dirige la administración civil y militar del Estado.
• Además la Constitución destaca la diferencia entre Gobierno y Administración. Gobierno: además de otros cometidos, dirige y está al frente de la Administración, ocupa su cúspide, produciéndose así la distinción con la Administración.

III. La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas

Las administraciones la tienen desde que nacen, la Administración General del Estado tiene obligaciones porque los otros poderes del Estado no tienen personalidad jurídica, el Parlamento no la necesita, la necesita la Administración ¿por qué? Porque la Administración está hecha para hacer cosas en la realidad, los otros no actúan, solo indirectamente, necesitan la personalidad para poder circular por derecho y obligaciones, la Administración tiene un único CIF es una entidad, cuando pones una demanda contra alguien de cualquier órgano, la demanda se dirige fulano contra Administración General del Estado.

La Administración no es solo una organización ni una actividad, por encima de esto se puede afirmar que es una persona jurídica. La concepción de la Administración como persona jurídica tiene 2 consecuencias positivas:

1. Someter su actividad a una unidad, siempre es imputable a una persona jurídica.

2. Introduce un elemento de permanencia frente a los cambios en su organización y sus actividades, dotándola de una valiosa actividad (el Gobierno pasa con los años, pero necesitamos algo que persista a pesar de los cambios políticos).

El sistema de Administraciones Públicas: pluralidad de Administraciones y su clasificación

1. Pluralidad de Administraciones: territoriales y no territoriales

De acuerdo con la Constitución podemos distinguir: la Administración General del Estado, que abarca todo el territorio nacional y que se estructura en órganos centrales y periféricos; la Administración de las Comunidades Autónomas, que abarcan un territorio regional; las provincias, que están determinadas por la agrupación de municipios y los municipios. Junto a estos 4 tipos de administración, caracterizados por una delimitación territorial, existe la Administración Institucional: compuesta por entes dotados de personalidad jurídica y cuya existencia es diferente a la de la función administrativa.

La clasificación no es muy acertada, así que se podría dividir en 2 grandes grupos: grupos de entes públicos territoriales y los no territoriales (1º ayuntamientos y 2º universidades).

1. El poder de los entes territoriales se puede ejercer sobre personas que están físicamente en ese territorio (incluyendo extranjeros), en los no territoriales solo se ejerce sobre un colectivo específico.
2. Los entes territoriales se caracterizan por la variedad de sus funciones, (abastecimiento de agua, actividad cultural). Los no territoriales se caracterizan por realizar una determinada función (la función pública del instituto de estadística).
3. Los territoriales tienen atribuidas las potestades públicas más importantes: potestad reglamentaria, tributaria, expropiadora, que al contrario carecen las no territoriales.
4. Los entes territoriales deben su creación a una entidad territorial.

2. Administraciones territoriales en el sistema español

En el sistema español existen las siguientes entidades públicas territoriales:

1. La Administración General del Estado, estructurada en el nivel superior mediante una serie de órganos centrales con competencia en todo el territorio nacional, y que por otra parte mantiene toda una red de órganos periféricos, que limitan sus competencias a una zona. La administración tiene las competencias que le indica la Constitución y las ejerce en su ámbito territorial (territorio español) tiene forma jerárquica, piramidal.
2. Las diferentes administraciones de las 17 Comunidades Autónomas creadas en nuestro país tras la Constitución. La regulación de sus aspectos básicos es regulado por los respectivos Estatutos de Autonomía, en las correspondientes leyes autonómicas que han sido dictadas por todas las comunidades.

3. Administración Institucional y Corporativa

A) Administración instrumental o “Institucional”

Tiene un territorio como límite de su competencia, fines públicos específicos, destinatarios limitados y dependencia de la administración territorial.

• Organismos Autónomos: se rigen por el derecho administrativo, realizan actividades de fomento, gestión de servicios públicos (INEM).
• Entidades Públicas Empresariales: se rige por el derecho administrativo, hacen actividades prestacionales, se dedica a fines públicos, maneja dinero, es una administración no territorial (Organismo Nacional de Loterías).
• Agencias Estatales: (Agencia Estatal de Meteorología) operan con arreglo al derecho privado.
• Entidades Independientes: se rigen por su legislación específica (Banco de España).
• Sociedades Mercantiles Estatales: se rigen por el derecho mercantil, las administraciones estatales cuentan con una participación mayoritaria (empresa pública Paradores).

B) La Administración corporativa

Conjunto de entes asociativos integrados por personas privadas (los miembros) que tienen de especial el que son creados y regulados en sus aspectos básicos por una norma legal y no por un pacto societario, y que dicha normativa les confía, junto a actividades de puro interés particular de sus miembros, algunas funciones de regulación, disciplina o fomento de la actividad de los asociados. (Cámaras de Comercio, Agrarias).

V. El órgano administrativo

1. Concepto y elementos

Órgano: unidad administrativa mínima e indivisible, en definitiva, como célula en el cuerpo orgánico de la administración.

En este sentido se puede decir que las administraciones están compuestas por órganos, y estos a su vez por un lado: por una persona física titular del órgano y por otro el conjunto de competencias que tienen atribuidas y los medios puestos a su disposición para ejecutarla.

1. En primer lugar, la idea de órgano es imposible sin una persona física que lleve a cabo la acción.
2. En segundo lugar, el órgano está constituido por un conjunto de competencias y medios materiales que harán posible su actuación.
3. Tercer lugar, conjunto de competencias: atribuidas por una norma a ese órgano, porque son los reglamentos quienes reparten las competencias entre los órganos.

La competencia es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden a un determinado órgano administrativo. El principio de competencia satisface en primer lugar una necesidad de seguridad jurídica a la que tienen derecho los administrados.

El órgano es en definitiva la unidad de la persona titular y conjunto de competencias y medios; constituyendo así una institución que no cambia pese a la variación de sus elementos. La relación del órgano con su titular significa que el titular toma una decisión y el órgano la debe acatar.

Las relaciones del órgano con el ente administrativo del que forma parte se comprenden a través del régimen de la personalidad jurídica. Y como los órganos no tienen personalidad jurídica, es la administración la que se enfrenta a terceros. Es la célula base a la cual están adjuntado cada organigrama. No tienen personalidad jurídica, entrañas de una administración: órganos.