Elementos del Acto Administrativo

Los actos administrativos se componen de diversos elementos que determinan su validez y eficacia. A continuación, se detallan cada uno de ellos:

Elemento Subjetivo

El elemento subjetivo se refiere al órgano que dicta el acto administrativo. El titular del órgano administrativo debe tener idoneidad tanto frente al órgano como frente a los interesados. La aptitud frente al órgano se verifica cuando su adscripción es legal. La aptitud frente a los interesados se cumple siempre que no concurra en el actuante ninguno de los motivos de abstención a que se refiere el artículo 28.2 de la LRJPAC, como tener interés personal en el asunto, parentesco de consanguinidad, etc. La intervención en estas circunstancias no produce automáticamente la invalidez de lo actuado, aunque sí puede determinar la responsabilidad personal del funcionario.

Elemento Objetivo

El elemento objetivo se refiere al contenido del acto administrativo, que está constituido por una declaración. La doctrina considera que los elementos accidentales (condición, término y modo) solo son admisibles cuando la Administración actúa en el ejercicio de potestades discrecionales y no existe norma que se oponga a su inclusión. Esto no determina la invalidez de la totalidad del acto, solo afecta a la indicada cláusula, salvo que esta hubiese sido la razón determinante de la decisión administrativa.

Elemento Causal

El elemento causal es la razón justificativa de un acto, las circunstancias que determinan su emisión. Se compone de dos aspectos:

1. La constatación de los hechos a cuya existencia liga el ordenamiento el ejercicio de una potestad administrativa; excluye cualquier aspecto apreciativo por parte de la Administración.
2. La valoración de los mismos; admite un margen de apreciación con el principio general de proporcionalidad o de interdicción de la arbitrariedad. Aparece así la doctrina de la discrecionalidad técnica; el órgano jurisdiccional no examina ni sustituye los juicios de valor realizados por organizaciones administrativas.

La motivación consiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración a dictarlo. Dicha explicación debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento del acto, de los presupuestos fácticos determinantes del mismo, que les permita poder efectuar una adecuada defensa de sus derechos e intereses. No es suficiente la utilización de fórmulas convencionales y abstractas aplicables a cualquier supuesto, ni la mera remisión al contenido de preceptos legales. Sánchez Morón matiza la exigencia en función del tipo de acto. Sin embargo, esta exigencia se agudiza en los actos discrecionales en los que se requiere una motivación detallada y rigurosa.

La motivación no constituye únicamente un requisito externo de los actos administrativos, sino que tiene un alcance sustantivo en cuanto se identifica con la justificación o fundamento de los mismos. Por eso, un acto no motivado es, en principio, un acto arbitrario.

Aunque nuestro Derecho no exige con carácter general la motivación de las decisiones adoptadas, sí se impone para los actos más importantes:

• a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• b) Los que resuelven procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
• c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos.
• d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta.
• e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
• f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Elemento Teológico

El elemento teológico se refiere a la finalidad del acto administrativo. El ordenamiento atribuye a la Administración una potestad que tiene como finalidad el cumplimiento de un objetivo específico. Gamero Casado y Fernández Ramos recuerdan que los actos administrativos deben ser adecuados a los fines que persigan. El Tribunal Constitucional somete a la Administración a un juicio de proporcionalidad, que debe superar las siguientes condiciones:

• a) Juicio de idoneidad: analiza que el acto pueda alcanzar el objetivo previsto.
• b) Juicio de necesidad: comprueba la inexistencia de otra medida sustitutoria de igual eficacia.
• c) Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: determina la naturaleza equilibrada de la medida, de forma que se derivan de ellas más beneficios para el interés general que perjuicio sobre otros bienes o valores en conflicto.

El acto que pretende la satisfacción de un interés distinto del que ha determinado la atribución de una potestad, incurre en una infracción de desviación de poder.

La trascendencia del fin, como instrumento de fiscalización de la actividad administrativa, está en función del carácter reglado o discrecional de las potestades. Si el acto administrativo está reglado en su totalidad, su completa configuración normativa resta virtualidad a la exigencia de una posible desviación de poder. Sin embargo, en los actos en los que la autoridad está dotada de facultades discrecionales, el examen de la finalidad del acto constituye un elemento clave para su fiscalización.

No basta la mera alegación de la desviación de poder para que los Tribunales la estimen, sino que exige su adecuada prueba.

Elemento Formal

El elemento formal se refiere a la forma en que se exterioriza el acto administrativo. Según el artículo 55 de la LRJPAC, los actos administrativos se producen por escrito a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. La notificación es un aspecto crucial dentro de este elemento.

Concepto y Clases de Actos Administrativos

Cosculluela Montaner define el acto administrativo como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concentra el ejercicio de una potestad administrativa. Zanobini, a su vez, matizó que es cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Podemos considerar como rasgos básicos de los actos administrativos los siguientes:

• Los actos administrativos son actos jurídicos.
• El acto administrativo proviene de una Administración Pública.
• La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa.

Podemos distinguir entre dos tipos de potestades:

• Potestades regladas: definen el presupuesto de hecho al que la norma vincula la existencia de una situación de poder.
• Potestades discrecionales: la Administración valora la oportunidad de ejercer el poder que se le reconoce. Su existencia responde a una necesidad, ya que el ordenamiento no puede prever todos los supuestos en los que se puede encontrar la Administración.

La determinación del tipo de potestad tiene trascendencia en el momento de fiscalizar el ejercicio de la potestad administrativa. El control de las potestades regladas implica la mera comparación del acto con la norma legítima, el de las potestades discrecionales se efectúa a través de técnicas específicas.

Clases de Actos Administrativos

• Actos favorables y de gravamen: Los primeros son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos. Los segundos nunca pueden tener efectos retroactivos y cabe su revocación con los límites legales. Se diferencian en la exigencia de motivación.
• Actos definitivos y de trámite: Los primeros crean, modifican o extinguen una situación jurídica. Los segundos no son auténticas decisiones, sin embargo, se equiparan a los actos administrativos cuando producen indefensión o impiden la continuación del procedimiento.
• Actos que agotan la vía administrativa o causan estado: cuando proceden de un órgano administrativo que carece de superior jerárquico, no cabe la interposición de recurso de alzada.
• Acto firme: es aquel contra el que no cabe recurso ordinario alguno.
• Actos originarios y confirmatorios: según adopten una decisión por primera vez o reproduzcan una anteriormente tomada. Los actos confirmatorios de otro anterior firme no son recurribles.
• Actos reglados o discrecionales: por la naturaleza de las potestades administrativas utilizadas para su adopción.
• Actos constitutivos y declarativos: Los primeros crean relaciones jurídicas, mientras que los declarativos se limitan a verificar situaciones jurídicas previas.