Lección 14: La Administración local****

I.Presupuestos constitucionales de la Administración local: la autonomía

Existen tres escalones de administraciones territoriales:

-La Administración del Estado

-La Administración de las Comunidades Autónomas

-La Administración local (provincias, municipios e islas).

Junto a eso hay otros entes que son filiales de la Administración.

Dentro de lo que llamamos Administración local hay varios tipos, la figura central es el municipio, los otros entes locales se pueden explicar partiendo de este.

Las Administraciones locales presentan diferencias notables con los otros dos grados de Administración territorial. En el Estado y en las Comunidades Autónomas hay un poder legislativo siempre elegido democráticamente y junto a el un poder ejecutivo con una Administración esencialmente burocrática. Por el contrario en el escalón local no hay ni un parlamente ni un poder legislativo. Sólo hay unos entes que son administraciones públicas y en ellas se canaliza la representatividad democrática.

Son esencialmente corporaciones es decir, entes en lo que lo fundamental en ellos son las personas que lo componen en el caso de los municipios los vecinos. La voluntad del ente es la de esas personas miembros. El interés que persigue la entidad son los propios de los miembros.

Pero en cualquier caso son administraciones aunque sean algo peculiares. La Constitución se ocupa de estas Administraciones en los artículos 137,140-142 y 152.3.

II.El sistema de fuentes de la Administración Local

Hoy se acepta que de conformidad con el Art.149.1.18 el Estado puede dictar normas básicas en materias de administración local, a las Comunidades Autónomas les corresponde todo lo demás. Se sigue admitiendo el carácter bifronte del régimen local. Hoy por hoy esas bases estatales se contienen sobre todo en una Ley LRBRL (Ley reguladora de bases régimen local),más la LOREG (Ley Orgánica del Régimen Electoral General). Junto a eso el Estado tiene un extenso derecho supletorio.

En Andalucía la Ley sobre este tema es la Ley de Autonomía local de Andalucía y otras leyes. En esta legislación conviene también hacer una alusión a la llamada Carta Europea de la Autonomía Local, que no es un documento de la UE sino del Consejo de Europa y que tiene naturaleza de tratado internacional. Da unos rasgos básicos que deben respetarse como mínimo en las autonomías locales.

Añadamos a esto que los recientes Estatutos de Autonomía como el de Andalucía también han incluido algunos preceptos sobre Administraciones locales. Sobre todo para garantizar su autonomía frente a las Comunidades Autónomas.

El Tribunal Constitucional dijo que esta consagración de la autonomía local en la constitución deja un cierto margen al legislador para configurar la autonomía local pero no una libertad absoluta porque tiene que respetar las características esenciales de estas instituciones, es lo que se llama la garantía institucional.
De manera que lo que no puede es romper la idea socialmente aceptada que hace reconocible a estos entes.

La concreta autonomía de municipios de provincias y de otros entes locales no es exactamente idéntica, pero al menos podemos dar las siguientes ideas generales de lo que significa esta autonomía garantizada por la Constitución:

-Reconocimiento de su existencia y de su personalidad jurídica de manera que el legislador no puede suprimir en bloque a ninguno de estos entes.

-Reconocimiento de unas competencias que les permitan gestionar sus intereses propios.

-Selección de sus órganos máximos de gobierno desde el mismo ente sin interferencias de otros entes a esto se le puede llamar autogobierno.
Esto tiene ciertas matizaciones donde por ejemplo se pueden disolver una corporación entera como fue el caso de Marbella.

-Deben de tener las potestades administrativas superiores como puede ser la reglamentaria o la expropiatoria, todo esto está reflejado en el Art. 4 LRBRL.

-Libre gestión es decir la posibilidad de tomar decisiones definitivas sin interferencias o con pocas interferencias de otras administraciones. Esto supone que la autonomía local tiende a reducir la tutela o controles de las otras administraciones sobre las locales. La proclamación de autonomía aunque no excluye por completo estas posibilidades si que tiende a reducirlas.

-El Tribunal Constitucional aceptó que hubiera potestades de control que pertenecieran a otras administraciones, puso varios limites:

oEn concreto que esos controles deben de velar solo por el cumplimiento de la legalidad.

oTambién admitió controles de oportunidad si se establecen en función o para preservar intereses supramunicipales.

Sin embargo, la LRBRL consagró un sistema general con unas posibilidades de tutela o de control de las administraciones superiores muy inferiores a las que en teoría permitía la constitución. Lo que en general establece para los casos en los que la Administración del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma consideren ilegal una administración local es simplemente la posibilidad de que impugne ante la jurisdicción contencioso-administrativa la actuación local cuestionada. No obstante, la misma Ley si que permite que se establezcan otras técnicas de control:

Art.52.2A de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local

Admite que una ley sectorial necesite la aprobación posterior de una Comunidad Autónoma o de la Administración.

Art

60 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local

Si una administración inferior perjudica e incumple sus obligaciones, el estado puede asumir esas funciones por ejecución por sustitución.

Suficiencia financiera (Art.142 CE

: No es autonomía financiera, la potestad para ofrecer tributos es muy limitada. Aunque si tienen una más amplia potestad de gasto, en el sentido de que lo que pueden gastar lo pueden gastar en lo que quieran con relativa libertad. Esto se refleja sobre todo en sus competencias para aprobar sus propios reglamentos. Incluso así se han admitido ciertas restricciones a la autonomía del gasto sobre todo en relación con las diputaciones imponiéndoles las Comunidades Autónomas ciertos gastos concretos.

Posibilidad de defender jurisdiccionalmente la propia autonomía:

Esto no planteaba problemas cuando la vulneración de la autonomía venía de actuaciones de otras Administraciones. Todos los entes locales tienen legitimación para impugnar en el contencioso-administrativo las actuaciones de otras Administraciones. El problema existe cuando la vulneración de la autonomía local la realizaba una norma con rango de ley. Ante esto se modificó la Ley orgánica del Tribunal Constitucional y se creó un nuevo tipo de recursos el llamado “Conflicto en defensa de la autonomía local”.

–
Autonomía local significa sobre todo autonomía frente a otras administraciones pero no autonomía frente a la ley y el derecho ni frente al poder judicial. No es la relajación del principio de legalidad ni del control judicial. Existe una tendencia doctrinal y jurisprudencial según la cual las administraciones locales sobre todo los municipios tienen una vinculación a la ley menos intensa que las otras administraciones, sobre todo al aprobar reglamentos (ordenanzas locales).

Se dice así que tienen solo una vinculación negativa a la ley, incluso se ha relajado la reserva de ley para dar más posibilidades a las ordenanzas locales sobre todo en dos ámbitos:

oLas infracciones y sanciones administrativas

oEn materia de tributos locales

III.El Municipio: elementos, organización y competencias

Los elementos del municipio son su población, el territorio y la organización, y en buena medida a ese esquema responde la LRBRL.
En España hay unos 8.000 municipios, de distinto tamaños. Estos términos municipales se pueden alterar por distintas vías:

-Lo que eran dos municipios se fusionen en uno

-Lo que era un municipio se divida en dos

Simplemente la alteración de los límites sin crear un nuevo término municipal. En general hoy en España se tiende a no aceptar segregaciones que supondría la creación de nuevos municipios, por el contrario, se aspira a fusiones sobre todo porque hay en España 1.000 de menos de 100 habitantes. Con la crisis económica se han promovido estas fusiones. Estas fusiones y divisiones se han promovido por las Comunidades Autónomas aunque se ha hecho poco porque jurídicamente es fácil, pero política y socialmente es difícil. Lo decide el Consejo de Gobierno y lo puede decidir incluso la oposición de los municipios y de su población.

èLa población

Se ocupa de la población la LRBRL en los artículos 15 a 18.
Son población de cada municipio los vecinos y son vecinos los que residen habitualmente en un municipio y están inscritos en el padrón municipal. El artículo 18 enumera los derechos y deberes de los vecinos, muchas de las cosas son previsibles, por ejemplo exigir los servicios municipales obligatorios. Además tiene cierta importancia en nuestra legislación actual su derecho a participar en la gestión local.

èLa organización del municipio

En general se ha planteado si todo el régimen local debe ser uniforme o debe haber diferenciaciones según el tipo de municipio. En España existe una cierta uniformidad en algunos aspectos pero muchas posibilidades de diversidad. Diversidad admitida por la misma ley estatal, que puede completar las leyes autonómicas y diversidad porque cada municipio tiene una amplia potestad de auto organización respetando esas leyes.

Respecto a la administración local, hay que distinguir por una parte los órganos de gobierno de carácter directa o indirectamente representativo, democrático que son los que adoptan las decisiones, y de otra parte la organización burocrática, técnica compuesta por funcionarios o por personal laboral que normalmente no toma decisiones sino que prepara y ejecuta las decisiones o realiza actividad material.

Esa organización burocrática por lo general lo realiza el ayuntamiento solo se usa la legislación la secretaria, la intervención y la tesorería.

La misma Constitución Española se refiere a esto y prevé dos posibilidades:

–
Municipios con ayuntamientos (alcalde y concejales)

–
Municipios con concejo abierto (alcalde y asamblea vecinal). Esta figura se regula en el Art.29 de LRBRL y sobre todo en las leyes autonómicas.

Ciudades de Ceuta y Melilla

Tal como han sido configuradas no son propiamente Comunidades Autónomas sino unas ciudades con un régimen muy singular, tienen estatutos de autonomía.

La organización de los municipios con ayuntamiento esta regulada en la LRBRL y la LOREG, por leyes autonómicas o por normas del mismo municipio fundamentalmente el llamado reglamento orgánico municipal.

La LOREG determina el número de concejales que corresponde a cada municipio y la forma de ser elegidos. Córdoba tiene 29 concejales electos. También regula la forma de elección del alcalde, el sistema actual es que es elegido alcalde el que obtenga la mayoría absoluta de los votos de los concejales. El alcalde se restituirá si ocurre algo por alguna enfermedad o se plantea por una moción de censura.

Existen tres regímenes de organización dentro de los ayuntamientos:

-El de régimen común (art.
19 y siguientes) Artículo 20: Alcalde, teniente de alcalde y pleno existe en todos los ayuntamientos formaran parte de él aquellos que tengan más de 5000 habitantes o así lo hayan acordado.

oLa junta de gobierno local está compuesta por los concejales que designe el alcalde.

oPor el contrario en las comisiones consultivas que haya representación de los distintos grupos políticos.

oLos alcaldes tienen una posición fuerte y tienen muchas competencias, la mayoría de los asuntos ordinarios

oAl pleno aparte del control y fiscalización del alcalde  se le atribuye las competencias más importantes, las de valor estratégico, con mayor componente discrecional

oLa junta de gobierno local no tiene competencias propias sino a parte de asesorar al alcalde…tienen las que les delegue el pleno o alcalde.

Hay amplias posibilidades de delegar competencias en los concejales, los que sean tenientes de alcaldes y los que no.

El pleno como regla general adopta los acuerdos por mayoría simple, aunque hay algunos casos en los que se necesita mayoría absoluta.

-El de los municipios de gran población (art.121 y siguientes)

-Madrid y Barcelona tienen unas leyes específicas con ciertas peculiaridades.

èPrincipales singularidades de los municipios de gran población

Son municipios de gran población sobre todo los de más de 250.000 habitantes, pero también algunos de menos si son capitales de comunidad autónoma, de provincia…

• Se dan competencias propias a la junta de gobierno normalmente a costa del alcalde
• En la junta de gobierno local pueden integrarse personas que no son concejales (el alcalde puede delegar en ellos competencias)
• Se prevén órganos directivos como los coordinadores generales y directores generales, que se encuentran a caballo entre lo político y lo burocrático.

oMadrid y Barcelona (tienen leyes especificas con ciertas peculiaridades)

–
Municipios con Concejo Abierto (alcalde y asamblea vecinal). Esta figura s e desarrolla en el artículo 29 de la LRBRL y sobre todo en las leyes autonómicas. Se da normalmente en municipios pequeños, aunque no viene exactamente regulado el número de habitantes.

Ciudades de Ceuta y Melilla

Estas ciudades tienen una organización diferente. Tal como han sido configuradas no son propiamente comunidades autónomas (dicho por el TC), sino unas ciudades con un régimen muy singular. Tienen estatutos de autonomía aunque son consideradas como comunidades autónomas, sino ciudades autónomas.

Algo común a todos los municipios es que hasta ahora se nos ha mostrado un municipio con competencias, pero cabe la posibilidad de la existencia de órganos que solo tienen competencias para una parte del término municipal, son conocidos como órganos descentralizados, y de ellos habla el artículo 24 de la LRBRL.

También cabe la posibilidad de que los municipios de gran población puedan crear distritos, así lo establece el artículo 128 de la LRBRL.

Además de todo lo anterior, cabe también la posibilidad de creación de entes con personalidad jurídica descentralizados, son los entes supramunicipales. En la comunidad autónoma de Andalucía se pueden dar 2 posibilidades:

-Las entidades locales autónomas

-Las entidades vecinales

èCompetencias del municipio

En la Constitución no se establecen las competencias de los municipios. No obstante, se proclama su autonomía que más concretamente el Art. 137 de la CE dice “autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Esa autonomía significaba un relativo ámbito de competencias, porque si no, no habría competencias.

Se deja un amplio margen al legislador, y no dice mucho más la Carta Europea de la Autonomía Local (arts. 3.1, 4.2 y 4.3)
. Las entidades locales tienen iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.

 El ejercicio de las competencias públicas debe de modo general incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.

Se deduce una generalidad de las competencias municipales, todo lo que no sea de otros es de los municipios. Además preferencia a la competencia municipal, las autoridades más cercanas. Sin embargo, hay excepciones justificadas por las necesidades de eficacia o de economía.

La LRBRL no dice cuales son exactamente las competencias municipales, es más, en la exposición de motivos dice que renuncia a hacerlo. También explica que a veces la intervención de los municipios en favor de su respectivo interés no tiene que comportar una competencia municipal, sino que puede tener solo un derecho a intervenir en el correspondiente procedimiento pero correspondiéndole la competencia al Estado o a la Comunidad Autónoma.

Debemos conocer a las leyes sectoriales de cada municipio. Sin embargo existen algunas que dependen de la Comunidad Autónoma y otras del Estado. Existe un mandato condicionado, dice o el derecho a intervenir cuando afecten a su circulo de intereses, además atribuyéndole competencias, atendiendo a la característica de la actividad a la gestión de los municipios, de conformidad de los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.

Este mandato se completa en el Art.25.2 de la LRBRL “el municipio ejercerá en todo caso competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en determinadas materias. A los municipios le corresponderá ciertas partes de estas materias, no competencias específicas.

Sin embargo, hay una atribución más exacta de competencias en el Art.26.
Todo esto hay que completarlo con el Art.25.1 cuya interpretación no está clara, pero se piensa que puede considerarse una clausula general de competencias.

El problema de esta legislación ha sido que las Leyes Sectoriales han tendido demasiado fácilmente a dar competencias a las Comunidades Autónomas y no a los municipios. Frente a eso algunas Comunidades Autónomas como la andaluza han intentado reforzar las competencias locales frente a las Leyes autonómicas:

-Primero, han incluido en su estatuto un artículo en el que se da un nuevo mandato al legislador en determinadas materias de competencias para los municipios.

-Segundo, con la Ley de Autonomía Local de Andalucía 2010 y en el Art.9 enumera concretas competencias de los municipios. Tiene 28 apartados, donde se especifica lo que corresponde al municipio.

Esta ley necesita mayoría absoluta para ser modificada.

IV.La provincia

De ella se ocupa la Constitución en el Art.141.1 y 141.2.
La provincia es una entidad local con entidad jurídica propia determinada por la agrupación de municipios. Pero dice que además la provincia es otra cosa, una segunda faceta de la provincia, dice que es también división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.

La provincia nació sobre todo como esto segundo, España se dividió originariamente en provincias pero como circunscripciones de la Administración de Estado para su administración periférica. Así surgió en 1833 obra de Javier de Burgos, que dividió España en 49 provincias, que son las que permanecen hoy, a excepción de Canarias que se dividió en dos. España cuenta con 50 provincias, y toda España es de una provincia salvo Ceuta y Melilla.

Existen muchas personas que critican a las provincias, porque creen que es una división artificial y copia de Francia. Sin embargo, Javier de Burgos intentó crear las provincias respetando la visión histórica.

La provincia es la división para la organización judicial, existen 50 audiencias provinciales. Además la circunscripción para la elección del Congreso y el Senado. Las Comunidades Autónomas tienen que constituirse por una o más provincias.

Quizás por que sea circunscripción electoral la misma Constitución en el Art.141.1 al final dice que la modificación de las provincias será por Ley Orgánica.

Respecto a esta entidad local, el Art.141.2 dice que el Gobierno y la Administración Autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales no hay diputaciones, podría decirse que no hay provincia como ente local ya que se ha convertido en Comunidad Autónoma. Además no hay diputaciones en las dos provincias canarias, sino que hay dos mancomunidades insulares, una por provincia, con muy pocas competencias.

Según la Constitución (Art.137)
A la provincia le corresponde la gestión de sus respectivos intereses. Conforme a la LRBRL (Art. 31.2 y 36)
, fundamentalmente la competencia que se atribuye a las diputaciones es de asistencia, cooperación con los municipios de la provincia para que puedan prestar adecuadamente sus servicios. Función que es más importante para los pequeños y medianos municipios y no para los grandes.

La organización de la diputación responde un esquema muy similar al de los municipios. Hay un Presidente de la Diputación, un Pleno, una Comisión de Gobierno…La elección de los diputados es un sistema basado en los partidos judiciales, se cuentan los votos de una zona de cada partido político, y según los votos obtenidos en partidos judiciales.

No en todas las provincias españolas hay diputaciones de régimen común, por un lado tenemos el caso de las dos provincias canarias que en vez de diputaciones tienen mancomunidades insulares con muy pocas potestades y por ultimo de las tres provincias vascas que tienen unas diputaciones llamadas forales con un régimen muy distinto.

En Andalucía las provincias son además otra cosa: circunscripción de la Administración periférica andaluza. Los órganos periféricos de Andalucía tienen fundamentalmente ámbito provincial. El más destacable es el Delegado del Gobierno en cada provincia.

V.Otros entes locales

De todos ellos se ocupa la LRBRL en los Arts. 42 y siguientes.

èComarcas

En primer lugar, el Art.42 habla de las Comarcas porque lo admite previamente la CE. Son agrupaciones de municipios inferiores a la provincia, que pueden crearse en algunas comunidades autónomas si así lo deciden estas. Por ejemplo así lo ha hecho Cataluña y Aragón, que han dividido todo su territorio en Comarcas como nuevos entes locales, con competencias propias, en parte para ayudar a los municipios de la comarca.

En Andalucía no existe este tipo de Administración local.

èIslas

Las islas en los archipiélagos balear y canario solo allí son Administraciones locales. En Canarias el Gobierno está atribuido a los Cabildos Insulares, y en Baleares el gobierno esta atribuido a los Consejos Insulares.
La LRBRL prevé en su Art. 43, la creación de las llamadas áreas metropolitanas que serían entidades locales formadas por varios municipios de una gran aglomeración urbana conforme a lo que digan las Comunidades Autónomas.

èMancomunidades

Las mancomunidades son el resultado de la asociación voluntaria de varios municipios, aquí no hay ninguna ley que los cree, los municipios deciden asociarse para determinados servicio u obras. En principio están pensadas por la ley para tener unas competencias específicas. Muchas veces se ha tendido a crear mancomunidades para varios servicios e incluso con competencias muy amplias.

En Andalucía existen muchas mancomunidades, y están permitidas por la LAULA (Ley de Autonomía Local)
pero en gran medida hay que estar a lo que establezca los estatutos de cada mancomunidad.

èConsorcios

Los consorcios integran a administraciones de distinto nivel para realizar servicios u obras. Los más comunes son los consorcios en los que intervienen las administraciones locales. La LRBRL se ocupa de estos en los Arts. 57 y 87, esto supone la integración de administraciones de distinto nivel de las que una o varias son administraciones locales.

èEntidades inframunicipales

Las entidades inframunicipales que pueden existir en algunos municipios, pero que en la mayoría no existen. En Andalucía según la LAULA tienen dos modalidades:

-Las que tienen mayor competencias se les denomina entidades locales autónomas.

-Los que tienen menos competencias se llaman juntas vecinales.

Tienen para su territorio algunas de las competencias del municipio, aunque para sus decisiones más importantes necesitan la ratificación del ayuntamiento.