Corporaciones Sectoriales y Colegios Profesionales

Corporaciones Sectoriales de Base Privada: Delimitación, Naturaleza y Régimen Jurídico

Representa una opción política de organización social que implica el reconocimiento de la capacidad de ciertos sectores sociales para autoorganizarse, presentar sus intereses y desempeñar las funciones públicas de ordenación del sector vinculado a la actividad que tienen. Supone una alternativa a la ordenación de determinados sectores. La CE no se refiere de forma expresa a esta administración corporativa de base privada, pero sí habla de la representación de intereses profesionales. El TC ha hecho una interpretación extensiva de lo que establece el art 49 CE y considera que es competencia estatal, además de la regulación de las Bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, las administraciones territoriales, institucionales incluyendo las corporativas de base privada.

Las CCAA también han asumido competencias sobre este tema. La naturaleza de esta administración corporativa está constituida por un grupo definido de personas y la condición de miembro se adquiere obligatoriamente por imposición de la ley, en base a que este ciudadano tiene unas circunstancias objetivas como, por ejemplo, ejercer una actividad o ser titular de determinados bienes o derechos.

El legislador puede excluir de la obligación de adscripción a una corporación en determinados supuestos. Tiene un origen público y son creados por un acto administrativo, los sistemas políticos democráticos. Estas corporaciones se rigen por el principio de autonomía que se traduce en la autoorganización y autoformación. Se reconoce por el Ordenamiento Jurídico una esfera de intereses propios y tienen encomendada la defensa de determinados intereses públicos. En cuanto al régimen económico, se nutre de los ingresos de sus miembros (generalmente), ingreso obligatorio por el que tendrán que tributar.

Colegios Profesionales

Las profesiones tituladas de nivel universitario tienen reconocido su propio colegio profesional. También han aparecido colegios que quieren agrupar sectores que no se corresponden con una especial titulación; para justificar su existencia, se les ha reconocido indebidamente la necesidad de superar una serie de pruebas que se convocan de forma irregular. La ley de colegios profesionales exige que la creación de los colegios se haga por ley; nadie puede ejercer las profesiones sin estar debidamente colegiados.

La admisión es una actividad conocida como reglada que implica que se comprobará si existe una serie de requisitos y exigen que estos requisitos sean una titulación académica. Representan los intereses de la profesión y tienen un interés general. Entre las que destaca la función de información, consulta y colaboración con la administración. La administración puede delegarles la ordenación del ejercicio de la profesión. Cada norma o profesión colegiada debe elaborar un estatuto general aprobado por RD en el que se concretarán los derechos y deberes fundamentales de los colegiados en relación con el ejercicio de la profesión. Se establecerán las normas básicas de organización de los colegios, régimen de actividad, financiero, sistema de cuotas, la relación entre el colegio y la administración. También se pueden fijar baremos de actividad orientativos y de mínimos.

La organización tiene varios niveles:

1. En ocasiones se pueden celebrar convenios entre colegios. Para la incorporación a un colegio profesional, hace falta el domicilio profesional. Aunque se pertenezca a un colegio de abogados de un territorio, se puede ejercer en todo el territorio nacional. Por ejemplo, un abogado colegiado en el colegio de abogados de Madrid puede ejercer en todo el territorio nacional; por ejemplo, si ejerce en Murcia, basta con notificar al colegio de abogados de Murcia que se va a actuar en su territorio. Los órganos del colegio son la asamblea del órgano colegial: formado por todos los colegiados; la junta de gobierno: se integra por los vocales elegidos por los afiliados y varios cargos unipersonales: decano y secretario, por ejemplo.
2. Lo que han previsto los estatutos de autonomía donde se establecen los consejos superiores de colegios profesionales. Este segundo nivel tiene carácter de corporación de derecho público y solo se ha creado en algunas comunidades, generalmente en pluriprovinciales como Andalucía.
3. A nivel nacional, los colegios prevén la creación de los consejos generales. Este consejo general también tiene carácter de corporación de derecho público y tiene la afiliación obligada de todos los colegios de la misma profesión y, en su caso, también por los consejos de los colegios correspondientes.

Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación

La Ley de 1993 define a las cámaras de comercio, industria y de navegación como corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las AP, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen.

Se destacan de todas las actividades que las cámaras pueden llevar a cabo y que se les asigna el carácter de públicas, la de la elaboración y ejecución del Plan Cameral de Promoción de las Exportaciones, plan que se aprueba anualmente. En las cámaras, las relaciones de sus socios entre sí o con terceros, y la política comercial e industrial, es competencia de la Administración y objeto de regulaciones específicas que comprenden importantes facultades sancionadoras. Las cámaras no tienen competencia alguna en materia de precios.

La organización cameral parte de la preceptiva existencia de una cámara por provincia, aunque pueden crearse otras locales o comarcales para núcleos o comarcas de cualificada importancia. El órgano supremo de la cámara es el pleno, que se forma por vocales elegidos por sufragio, libre, igual, directo y secreto. El pleno elegirá entre sus miembros a los de su comité directivo y un presidente que representa la Corporación.

Como organización de segundo grado se establece el Consejo Superior de Cámaras, cuyo pleno está formado por los presidentes de todas las cámaras y 8 miembros.

Todos los actos y acuerdos de cámaras de comercio están sujetas en su forma y procedimiento al derecho administrativo y por ello son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La ley remite al derecho privado el régimen de los bienes y de los contratos.

El personal de las cámaras está sujeto al derecho laboral. La tutela de las CCAA sobre las cámaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución; reservándose el estado la función de tutela sobre las actividades de las cámaras relativas al comercio exterior.

Otras Cámaras Oficiales

Las funciones de las cámaras oficiales de la propiedad urbana eran la protección, defensa y representación de la propiedad urbana, la promoción, conservación, estudio y difusión de la propiedad, el establecimiento de servicios en beneficio del sector y la colaboración con la AP en cuanto al ejercicio de las funciones que afecten a la propiedad urbana.

Las normas del Reglamento sobre organización, consejo superior, sujeción a tutela e impugnación de sus actos eran análogas a las de las cámaras de comercio, aunque se da una mayor precisión sobre lo que constituye materia administrativa a efectos jurisdiccionales.

Pero las cámaras de la propiedad se suprimieron. La disolución de las cámaras oficiales de la propiedad urbana ha planteado problemas constitucionales, por el hecho de que se suprimiese por una Ley de Presupuestos, vulnera que establece un contenido tasado para las leyes de este género en el que no tiene cabida la disolución de una corporación pública.

El TC ha salvado pues a las Cámaras de la propiedad de aquellas CCAA que habían asumido de que la supresión de las citadas cámaras como corporaciones públicas tiene carácter básico y no agota la materia sobre la que las CCAA han asumido competencias, por lo que éstas mantienen intacta su facultad de actuación para dotar a las organizaciones de fincas urbanas del régimen jurídico que consideren procedente, con la sola limitación de que ese régimen jurídico no sea el de las Corporaciones de Derecho Público, lo que ha quedado expresamente excluido por la legislación del Estado.

Federaciones Deportivas

La técnica corporativa que encarnan las diversas federaciones y en las que se integran y disciplinan los clubes y practicantes y la creación de organismos burocráticos ad hoc, que tutelan las propias Federaciones, y que en algunos países alcanzan el rango de ministerios.

En España esta técnica corporativa es la que resulta objetivamente aplicada en la organización de los deportistas profesionales por la Ley de Educación Física y Deporte. El estado interviene en el deporte a través del consejo de educación y deportes, organismo autónomo adscrito al ministerio de educación y ciencia, desde el que se tutela esa administración corporativa, cuya pieza central son las Federaciones, con régimen jurídico muy similar al de los Colegios profesionales.

Las Federaciones deportivas españolas son entidades privadas, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio del estado, en el desarrollo de las competencias que les son propias, integradas por federaciones deportivas de ámbito autonómico, clubes, deportistas, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte. Las federaciones ejercen por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la AP.

La creación de una federación deportiva española se produce por resolución motivada del Consejo Superior de Deportes, que se inscribe en el correspondiente registro, publicándose los Estatutos en el BOE.

La obligatoriedad de la pertenencia para la práctica profesional del deporte es asimismo incuestionable: para la participación en competiciones deportivas oficiales de ámbito estatal será preciso estar en posesión de una licencia deportiva expedida por la correspondiente federación española.

Por otro lado, las Federaciones Deportivas están sujetas a una intensa tutela del Consejo Superior de Deportes que comprende facultades para imponer inspecciones de libros y documentos oficiales, convocar a los órganos colegiados de gobierno y suspender motivadamente de forma cautelar al presidente.

Las sanciones que se impongan por las Federaciones Deportivas son recurribles ante el comité español de disciplina deportiva, agotándose la vía administrativa. Este órgano está adscrito orgánicamente al Consejo Superior de Deportes y actúa con independencia.

Gestión del Empleo Público

Los Órganos Competentes

La gestión del empleo público corresponde a cada Administración Pública, si bien los sindicatos participan activamente mediante pactos y acuerdos (negociación colectiva).

En el Estado, la gestión funcionarial ha descansado tradicionalmente en la subordinación de los cuerpos de funcionarios al Ministerio de adscripción, hasta que en 1964 se atribuyen competencias al Gobierno y al Ministerio de la Presidencia y en 1984 al Ministerio de Administraciones Públicas (hoy Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas).

En las Comunidades Autónomas suele asumir las competencias la Consejería de la Presidencia, sin perjuicio de las que corresponden al Consejo de Gobierno. A la Consejería de Hacienda se le atribuyen competencias decisivas sobre incrementos (o recortes) retributivos y otras modificaciones de gasto.

En las Entidades Locales, al Pleno del Ayuntamiento corresponde la aprobación de la plantilla y de las RPT (relación de puestos de trabajo), la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias y la fijación del número del personal eventual. Al Alcalde las demás funciones.

Las Unidades de Encuadramiento de los Funcionarios: Clasificación en Grupos, Cuerpos o Escalas y Niveles; Relaciones de Puestos de Trabajo; Planes de Empleo

a. Clasificación en grupos, cuerpos o escalas y niveles

Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. Los cuerpos o escalas se clasifican en tres grupos, que se designan con las letras A, B Y C.

• Grupo A: Para el acceso en sus cuerpos o escalas se exige estar en posesión del título universitario de Grado. Se subdivide en subgrupos A1 y A2, asignándose cada cuerpo o escala a uno de los dos subgrupos en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso (A1 para licenciados, ingenieros, doctores… A2 para diplomado, arquitecto técnico e ingeniero técnico).
• Grupo B: Para el acceso en sus cuerpos o escalas se exige estar en posesión del título de Técnico Superior (formación profesional).
• Grupo C: Para el acceso en sus cuerpos o escalas se exige estar en posesión del título de bachiller o técnico (subgrupo C1) o de graduado en ESO (subgrupo C2).

El cuerpo o escala es una agrupación de funcionarios que opera como mecanismo de selección y es homogénea por la titulación académica para ingresar, suele ser una sola y la misma. Los efectos de la pertenencia a un cuerpo o escala son:

• Determina la retribución básica de los funcionarios, que es la misma para todos los miembros de un cuerpo o escala.
• Permite ocupar una serie de puestos de trabajo que cada RPT (relación de puestos de trabajo) asigna a dicho cuerpo o escala, siempre que se cumplan los demás perfiles.
• Es un grupo social definido que en algunos cuerpos del subgrupo A1 (abogados del Estado, diplomáticos, Inspectores de Hacienda, Administradores Civiles, etc.), atribuye un prestigio automático a todos y cada uno de sus miembros.

El nivel es una pieza del modelo de carrera vertical del funcionario. Los puestos de trabajo se clasifican jerárquicamente en 30 niveles. Los intervalos de niveles se sitúan dentro de la siguiente horquilla: subgrupo A1 (22-30), subgrupo A2 (18-26); subgrupo C1 (14-22) y subgrupo C2 (12-18). Los efectos del nivel son los siguientes:

• Conforme a estos niveles mínimo y máximo, el funcionario conoce los puestos que puede desempeñar.
• En ningún caso pueden obtenerse puestos no clasificados dentro del intervalo correspondiente a su grupo o subgrupo de titulación.
• Del nivel asignado depende el complemento de destino (complemento económico).
• Permite alcanzar a cada funcionario su grado personal, que en cierto modo sustituye las categorías personales en los cuerpos y es una garantía del puesto de trabajo a desempeñar.

b. Las relaciones de puestos de trabajo

Conforme al art. 74 EBEP son el catálogo o enumeración de los puestos de trabajo en una unidad administrativa (una Dirección General, un Organismo Autónomo, etc.). En el modelo anglosajón se conocen como las Jobs descriptions.

En la RPT constan varios datos: la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.

Solo a través de las RPT y de sus modificaciones pueden crearse, modificarse o suprimirse los puestos de trabajo de cada unidad administrativa. Son, en este sentido, un instrumento de racionalización del gasto público. Tienen carácter público, por lo que cualquier persona puede ejercer el derecho de acceso a las mismas.

A efectos procesales, se consideran disposiciones administrativas de carácter general susceptibles de impugnación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo.

c. Planes de empleo

Son un instrumento de planificación de recursos humanos que permite medir las necesidades de personal a medio y largo plazo. Conforme al EBEP (art. 69.2), las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

• Análisis de las posibilidades y necesidades de personal.
• Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
• Medidas de movilidad.
• Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa.
• Previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el art. 70 EBEP.

Modelos de Función Pública Comparada y Evolución del Sistema Español

Introducción: Modelos y Función Pública Comparada

La función pública francesa: El sistema francés de función pública es un referente seguido por otras administraciones europeas (España, Italia, Bélgica). Con la Constitución napoleónica del año VIII, la expresión funcionario designará a los agentes de la administración, con exclusión de los elegidos como representantes del pueblo.

Será después la jurisprudencia del Consejo de Estado la que precisará los términos de un derecho de la función pública, afirmando unos principios que constituirán la base del sistema de ordenación y de garantía de los funcionarios: el ingreso según los méritos y capacidad de los aspirantes, la permanencia en el empleo, la explicación de la relación funcionarial como relación no contractual, sino estatutaria, y el entendimiento de los derechos y obligaciones de los funcionarios en función de las necesidades del servicio.

En 1978, se aprobó la Civil Service Reform Act, ley que supone el más importante cambio producido desde la creación de la Civil Service Commission, ahora sustituida por dos órganos: uno ejecutivo, la Oficina de Dirección de Personal, y otro cuasi-jurisdiccional, la Junta de Protección del Sistema de Méritos y su Consejo Especial. Lo principal de ésta reforma es la creación de una verdadera carrera o cuerpo de funcionarios directivos a fin de disponer siempre de personas capacitadas que aseguren la continuidad de la Administración y su neutralidad política.

El último gran informe sobre la función pública inglesa, el de la Comisión Fulton, propuso la ruptura del sistema de clases y de separación entre generalistas y especialistas, y una adscripción del funcionario a áreas o ministerios concretos, así como una mayor responsabilidad de éstos en la gestión de su personal.

Los altos funcionarios ingleses tienen garantizada su seguridad en el empleo por: tener un contrato de duración indefinida; además, cualquier revocación de su nombramiento puede verse como una intromisión contraria a la tradición de neutralidad y apoliticización del Civil Service.

Funcionarios y empleados en el Derecho alemán: El régimen del funcionariado alemán se asemejaba al propio del militarismo medieval. Una especie de relación recíproca por virtud de la cual el funcionario ponía todas sus facultades y su fe, sin restricción alguna, al servicio del rey y después del Estado que cubre toda la vida del funcionario, incluso más allá de la jubilación.

La Evolución del Sistema Español: Fases y Características Generales

1ª etapa (Corporativismo de servicio)

El modelo español de función pública se basa en el modelo francés y la característica del sistema francés es la existencia del cuerpo cohesionado de funcionarios. El funcionario se define por la pertenencia a un cuerpo determinado. Con la creación de este sistema de cuerpos:

• Se deja atrás el sistema del spoil system y la práctica compensatoria de las cesantías. En cuanto a la práctica compensatoria de las cesantías, estas significan que un funcionario podía ser cesado en cualquier momento.
• Cuerpos jerarquizados de funcionarios como epicentro del sistema.
• Estatutos Generales (Bravo Murillo, O’Donnell y Maura).

2ª etapa (contaminación del modelo anglosajón)

Se produce la importación a nuestro sistema de elementos del civil service tomados de EEUU y Gran Bretaña, que se incorporan a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964. Esta fase la caracteriza lo siguiente:

• Desaparece la jerarquía interna de los cuerpos y surge la agrupación clasista según el título habilitante: tener una formación académica que te da acceso a un determinado puesto en la carrera administrativa.
• Creación de los funcionarios generalistas e interdepartamentales por influencia del modelo británico: aparecen una serie de cuerpos que también se estructuran según su titulación y que están presentes en toda la administración.
• Fortalecimiento de los funcionarios administrativos frente a los especialistas o facultativos.

3ª etapa (laboralización de la función pública)

Hay que partir de la base de que la constitución española establece en el art. 23.2 el acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Las características de esta fase son las siguientes:

• Se incorporan a la regulación funcional elementos propios del régimen laboral (clasificación del personal, negociación colectiva, huelga).
• Se admite un régimen de contratación laboral.

4ª etapa (actual)

Nos encontramos con la Ley 7/2007, de 12 de abril de Estatuto Básico del Empleado Público, la cual es muy mejorable. Es una ley general y tiene sus precisiones delegadas en la creación de leyes especiales. Aquí ya se habla de empleado público, porque han adquirido tanta importancia los laborales que prácticamente se han equiparado. Se caracteriza por lo siguiente:

• Se aplica al personal funcionario y laboral, reduciendo sus diferencias.
• Quiebra de la unidad del sistema al reducir las competencias básicas del Estado y permitir una regulación mayor por parte de las CCAA.

Clases de Empleo Público y Regímenes Jurídicos

a. Tipología organizatoria

• Personal de régimen común de las Administraciones Públicas: Administración General del Estado, Comunidades Autónomas, Entes Locales y entidades instrumentales.
• Personal de las Administraciones públicas
• Personal de otras organizaciones públicas con regulación específica: personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las CCAA, y personal funcionario de los demás órganos constitucionales del Estado.

b. Funcionario de carrera (art. 9 EBEP)

Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. El funcionario público mantiene una relación jurídico-pública con la Administración o estatutaria. Los funcionarios de carrera son inamovibles o permanentes, salvo los supuestos de extinción. A los funcionarios se les reserva el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas.

c. Funcionarios interinos (art. 10 EBEP)

Son aquellos que por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

• La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
• La sustitución transitoria de los titulares (maternidad).
• La ejecución de programas de carácter temporal.
• El exceso o acumulación de tareas por un plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

d. Personal eventual (art. 12 EBEP)

Son funcionarios en virtud de nombramiento y con carácter no permanente. Solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Están vinculadas al titular de un cargo por razones de confianza política o especial, cuyo nombramiento y cese son libres. Cesan cuando lo hace el titular del cargo. Estos funcionarios nutren los Gabinetes de los altos cargos, alejados de la neutralidad y objetividad inherente a los funcionarios. Se les aplica el régimen general de los funcionarios de carrera.

e. Personal laboral (art. 11 EBEP)

Prestan servicios a las Administraciones Públicas en virtud de un contrato regido por el Derecho Laboral en cualquiera de las modalidades de contratación. La administración en este caso se convierte en un empresario y contrato. La STC 99/87 establece la prevalencia del sistema funcionarial, pero su extensión por diversas Leyes y la presión sindical han acabado por desdibujar la frontera entre lo laboral y lo funcionarial, cuya delimitación se remite a las Leyes de desarrollo del EBEP (véase su art. 9.2)

f. Personal directivo (art. 13 EBEP)

No se trata de una categoría autónoma de empleado público, sino de personal de naturaleza singular que las normas de cada Administración definirán. Puede pertenecer a alguna de las categorías anteriores o provenir de fuera del sector público.