Prerrogativas de las Cámaras Parlamentarias

Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos democráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y prerrogativas encaminadas a proporcionar garantías precisas para poder desarrollar sus funciones sin interferencias.

Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de la voluntad de las Cámaras. No son derechos de los parlamentarios y son irrenunciables; sólo la Cámara, cuya función está protegida por la prerrogativa, puede disponer de ella.

Autonomía Reglamentaria

Las Cámaras gozan de la facultad de normar su propio funcionamiento mediante la aprobación de su propio Reglamento (art. 72.1 CE). El Reglamento se convierte así en la principal fuente del Derecho regulador de la vida de las Cámaras. La potestad autorreglamentaria es una condición relevante para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras, en la medida en que la capacidad de normar su funcionamiento otorga poca influencia sobre su actividad.

Los Reglamentos sólo podrán ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. Se pretende asegurar un cierto consenso en torno a la norma y proteger a las minorías del arbitrio de la mayoría. Ninguna otra norma que no sean los Reglamentos puede regular la organización y funcionamiento de las Cámaras. La norma reglamentaria deriva directamente de la Constitución y la relación con ella no es de jerarquía, sino de competencia. Han de ser asimilados a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. Se completan con las resoluciones que las Presidencias de las Cámaras dicten en virtud de las facultades que los propios reglamentos les otorgan.

Autonomía Financiera y Presupuestaria

Se entiende por tal la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende la potestad tributaria y la potestad presupuestaria.

Potestad Tributaria

Consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria “exclusivamente al Estado, mediante ley”. Hay que entenderlo como referida al Estado central. Se trata de una potestad tributaria de segundo orden, es decir, no depende sólo de la Constitución, sino también del propio legislador estatal. No puede ejercerse mediante la Ley de Presupuestos, pues lo excluye la Constitución, al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley. Esta previsión pretende favorecer la claridad y transparencia financiera y la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria. El sistema tributario debe adaptarse a las previsiones del art. 31 CE de justicia, igualdad y progresividad. El principio de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu, pues alcanza cualquier prestación personal o patrimonial que sólo puede establecerse por ley.

Potestad Presupuestaria

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anuales de los poderes públicos. Se regulan por ley, pero la CE prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración específico como determinados aspectos de su contenido material. Se reserva al Gobierno en exclusiva la iniciativa presupuestaria. Todo ello se regula en el art. 134 de la CE.

La misma Constitución atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda y aprobación” de los Presupuestos. La principal consecuencia de esta reserva absoluta al Gobierno se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy estrictas. Existe una excepción a la reserva gubernamental de iniciativa presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. En esta situación se encuentran la Familia y la Casa Real, las propias CCGG, el CGPJ, el TC y el Tribunal de Cuentas. Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los Reglamentos. La CE contiene en su art. 31.2 principios materiales a los que debe ajustarse esta potestad presupuestaria: el gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución han de responder a los criterios de eficiencia y economía.

Autonomía Administrativa y de Personal

Las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos de gobierno (art. 72.2 CE), que ostentan (art. 73.3 CE) todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de las respectivas sedes. Esta potestad de autogobierno incluye la facultad autonormativa en lo referente al personal de las Cámaras.

Todas estas previsiones constitucionales, encaminadas a garantizar que las Cámaras actúen con toda la libertad y en la conciencia de que sus decisiones son definitivas, han sido tradicionalmente completadas con la más plena autonomía administrativa y disciplinaria. Subsiste plenamente en lo relativo a la administración (art. 72.3 CE), pero debe ser matizada en lo referente a las relaciones con terceros.

La LOPJ prevé que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS conocerá de los recursos contra los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Cámaras en materia de personal y actos de administración. El art. 42 de la LOTC articula el recurso de amparo ante este órgano contra actos sin valor de ley emanados de las Cámaras o de sus órganos de gobierno.

Estatuto del Personal al Servicio de las Cámaras

El artículo 72 de la Constitución contempla, junto a los Reglamentos de las Cámaras parlamentarias y al Reglamento de las Cortes Generales, el Estatuto de Personal, que viene así a configurar la última manifestación de la potestad autonormadora de las Cortes que el mismo precepto constitucional consagra. En concreto, el citado 72.1 CE establece que las Cámaras, de común acuerdo, regulan el Estatuto de Personal de las Cortes Generales.

Características clave del Estatuto del Personal:

• Personal dependiente únicamente de las Cortes Generales: Conformando un cuerpo separado del resto del funcionariado al servicio de las Administraciones Públicas, para evitar así injerencias, fundamentalmente del Gobierno, que se sitúa al frente de todo el aparato administrativo del Estado.
• Personal común a ambas Cámaras: Constituyendo una excepción al principio de autonomía, que se predica de cada Cámara individualmente considerada.
• Regulación «de común acuerdo»: La Constitución establece que el Estatuto debe ser regulado «de común acuerdo» por ambas Cámaras. Esta exigencia constitucional ha provocado cierta polémica entre la doctrina, puesto que, el Estatuto ha sido en la práctica aprobado por las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta, órgano de dudosa naturaleza, ya que se trata más bien de la reunión de dos órganos parlamentarios distintos.

Al igual que ha ocurrido con los Reglamentos Parlamentarios, el hecho de entender que el Estatuto es una norma primaria, unido a la existencia de una reserva de Estatuto en la Constitución, ha llevado a la doctrina y al Tribunal Constitucional a sostener que el Estatuto tiene fuerza de ley.

El Estatuto de Personal de las Cortes Generales, como norma reguladora de todo lo concerniente al personal al servicio de las Cámaras, puede contener disposiciones relativas al derecho de sindicación, que según el texto constitucional constituye materia propia de ley orgánica. Si el Pleno de cada Cámara hubiera participado en su aprobación, como del espíritu del artículo 72 CE se desprende, podríamos afirmar que, a pesar de la reserva de ley orgánica en materias como el derecho de sindicación, la autonomía parlamentaria, en cuanto que constitucionalmente prevista, permite la regulación en esta otra norma.