Concepto y Naturaleza del Dominio Público

El dominio público es una de las instituciones más cuestionadas y sobre las que existe mayor diversidad de opiniones. El régimen del dominio público se aplica a los bienes más diversos, desde aquellos que utilizan los entes públicos en la realización de sus actividades burocráticas, hasta otros que, por las más variadas razones como puede ser su escasez o la necesidad de la defensa y protección del medio ambiente o de garantizar el uso común o regular su forma de utilización o por necesidades de carácter económico o defensivo, puede ser conveniente sustraerlos del régimen habitual representado por la propiedad privada, y dotarlos de un régimen específico adecuado a la incidencia que sobre los mismos puede experimentar el interés general, de manera que las exigencias de este queden garantizadas de la mejor forma posible.

Definición de Dominio Público

Bienes y derechos que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Esto es, bienes y derechos destinados a una finalidad específica de interés general.

Naturaleza Jurídica del Dominio Público

Una forma especial de propiedad, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública. Esta propiedad pública se caracteriza por una serie de modulaciones importantes que alteran sustancialmente el régimen de la propiedad privada. El dominio público carece de una de las facultades que integraría su contenido esencial, con la finalidad de excluirla del tráfico jurídico por los modos del derecho privado. Es difícil concebir una propiedad que sea esencialmente indisponible por muy especial que quiera considerársela. Por todo ello, la doctrina más reciente, tanto administrativista como civilista, empieza a rechazar la conceptualización del dominio público como propiedad especial por considerarla simplista, imprecisa y parcial. Cada vez se abre paso con mayor vigor la tesis de quienes ven en el dominio público un haz o conjunto de potestades conferidas por la norma, que se expresan en actos administrativos concretos para garantizar el uso privado, el desarrollo de los servicios públicos o cualquier otra finalidad legítima apreciada por el legislador. En la legislación vigente como en la jurisprudencia la concepción que late es la tradicional. Tanto en el pasado como en la actualidad se viene haciendo un uso desmesurado del concepto de dominio público, aplicándolo muchas veces sin que sea clara su necesidad y en otros casos a pesar de su clara inconveniencia.

Elementos del Dominio Público

Elemento Subjetivo

En nuestro derecho, los titulares del dominio público deben tener necesariamente el carácter de públicos. Han de ser siempre AA.PP. de carácter territorial (Estado, CCAA, provincias y municipios).

Elemento Objetivo

El régimen de dominio público puede recaer sobre toda clase de bienes, tanto muebles como inmuebles, incluso inmateriales. En principio, ningún tipo de bienes se excluye de su posible acceso a la demanialidad.

Elemento Teleológico

Se identifica con el fin o destino directo que ha de tener el bien. Todos los bienes de dominio público están destinados a una finalidad de carácter público, es decir, están afectados a un uso o servicio público.

Afectación

Es la adhesión de la cosa a una finalidad de carácter público o publificación. Si se pierde la afectación, el bien ingresa en el patrimonio privado de la A.P. La afectación determina y justifica el conjunto de particularidades del dominio público. En el caso de dominio público por naturaleza, la afectación tendrá que realizarse por ley. En los demás casos, la afectación se realiza por acto administrativo singular de conformidad con la ley.

Desafectación

Es el procedimiento en sentido inverso (la conversión de un bien demanial en patrimonial). Supone que la A.P. cesa en el ejercicio de las potestades demaniales sobre el bien. El bien pasa a integrarse en el patrimonio privado de la A.P. Se llevará a cabo mediante los mismos instrumentos que motivaron la afectación (ley o acto administrativo).

Mutaciones Demaniales

Se identifica con el cambio de afectación que no altera la condición demanial del bien. Pueden ser internas (afecta solo al destino del bien) o externas (cambio de la titularidad pública del bien).

Elemento Formal: Régimen de Utilización y Protección del Dominio Público

Hay que distinguir entre utilización del dominio público por la A.P. y la utilización por los particulares.

Utilización por la Administración Pública

La utilización es privativa para la A.P., aunque en ocasiones se admite el uso por los particulares bien como usuarios bien como concesionarios. El uso del dominio público por la A.P. determina en algunos casos la necesidad de títulos que lo habiliten: declaración de reserva declarada por el Consejo de Ministros y adscripción.

Utilización por los Particulares

El uso común corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente. El uso de unos no impide el de los demás. El uso común puede ser general o especial: en el uso común general no concurren circunstancias especiales y no necesita título habilitante. En el uso común especial concurren circunstancias especiales y se somete a autorización administrativa. El uso privativo es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público que limita o excluye la utilización por los demás. Supone exclusión del principio de igualdad. El uso normal y anormal: el uso normal se identificaría con el uso común general y el anormal con los usos común especial y el privativo.

Técnicas de Protección del Dominio Público

Tres instrumentos especiales:

Deslinde Administrativo

Es la operación de establecimiento de los límites entre el dominio público y las propiedades privadas mediante la cual se individualiza el bien. Esta potestad goza de la presunción de legalidad de los actos administrativos y traslada la carga del recurso a los propietarios colindantes. Su ejercicio no es determinante de la propiedad y su eficacia se limita a declarar la posesión; el particular no conforme con un deslinde puede instar un procedimiento de tercería de dominio ante la jurisdicción civil.

Recuperación de Oficio

Va dirigida a la recuperación y restablecimiento de la situación posesoria alterada por el particular. El fundamento de la recuperación administrativa es el ius possidendi de la A.P. derivado de su condición de titular del dominio público. Es una potestad no sometida a plazo alguno.

Publicidad Posesoria

Los bienes de dominio público no necesitan de la inmatriculación en el registro de la propiedad como garantía de su titularidad. Cuando la A.P. lo estime conveniente puede registrarlos especialmente en aquellos casos en los que la publicidad posesoria no sea ostensible por sus características naturales.

Los bienes de dominio público son imprescriptibles, inembargables e inalienables.