Introducción

En la mayoría de las clasificaciones doctrinales, los derechos de participación integran una categoría específica de derechos fundamentales y, en otras, se estudian como una modalidad de las libertades públicas. Éstos se proyectan sobre determinadas muestras de sociabilidad humana, siendo su objeto la protección en tanto que contribuyen a la formación de la voluntad estatal. La propia Constitución (art. 23 CE) distingue entre dos modalidades de ejercicio del derecho fundamental de participación: la participación directa y la participación por medio de representantes.

La libertad pública es un derecho instrumental, sobre todo en el derecho de asociación (art. 22 CE). El derecho de asociación política permite la libertad de los partidos políticos.

Derecho de Asociación

Reconocimiento Constitucional y Régimen Legal de las Asociaciones

Históricamente, era un derecho que repugnaba por ser contrario al Antiguo Régimen. De aquella actitud represora pasó a considerarse una pieza esencial para la organización del Estado. El derecho de asociación no adquiere el estatus de pleno derecho fundamental hasta la consolidación del Estado social en la segunda posguerra mundial.

Según el art. 22.1 CE: “Se reconoce el derecho de asociación”. El derecho fundamental reconocido en el artículo 22.1 CE supone tanto el derecho a fundar y pertenecer a una asociación como, en su forma negativa, el derecho a no asociarse. Del mismo modo, la pertenencia a una asociación, dado su carácter voluntario, implica la aceptación de sus reglas, fijadas en los correspondientes estatutos.

Titularidad

No se refiere expresamente a los españoles como titulares de este derecho y, en consecuencia, habrá que aceptar que se reconoce también a los extranjeros, aunque no lo ejercitan en las mismas condiciones que los españoles, ya que para ello necesitan ser residentes.

Dispone la LOA en su art. 3 que son titulares:

• Las personas físicas con capacidad de obrar y no sometidas a ninguna condición legal para el ejercicio del derecho.
• Los menores no emancipados de más de catorce años con el consentimiento documentalmente acreditado de sus padres.
• Las personas jurídicas por acuerdo expreso de su órgano competente.
• Las personas jurídicas públicas entre sí o con particulares como medida de fomento y en igualdad de condiciones con las privadas.

Militares: No se autoriza la pertenencia a una asociación reivindicativa, pero sí a asociaciones religiosas, culturales, deportivas o sociales. Respecto al Poder Judicial, se acota el derecho de asociación de jueces y magistrados a lo estrictamente profesional.

Regulación

El propio art. 22 CE contenía, aunque de forma esquemática, toda la regulación de este derecho hasta la aprobación de la LO 1/2002 reguladora del derecho de asociación (LOA) y se completa con una prolija normativa sectorial que regula, específicamente, sindicatos y partidos políticos.

Las Comunidades Autónomas pueden dictar sus propias normas sobre el régimen asociativo en su respectivo ámbito territorial, normas que deberán respetar lo que establezca el Estado en virtud del título competencial del artículo 149.1.1ª CE, que le atribuye la competencia para regular “las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales”.

En la LOA se regulan también los mecanismos de control jurídico de las asociaciones; esto es lo más importante desde la perspectiva de la garantía del derecho fundamental.

Contenido

De todos los derechos fundamentales, es del que más se ha resaltado su doble vertiente, positiva y negativa:

• Vertiente positiva: el derecho a fundar y pertenecer a una asociación. No solo a asociarse, sino a hacerlo como lo estimen oportuno. La libertad de asociación es una manifestación de la libertad personal y, como tal, solo la limita la voluntad general.
• Vertiente negativa: el derecho a no asociarse.

La pertenencia a una asociación, dado su carácter voluntario, implica la aceptación de sus reglas, fijadas en los correspondientes estatutos. Reglas que la asociación puede adoptar siempre que no contradigan lo establecido en la Constitución y en las leyes.

Respecto a la Constitución de las Asociaciones

• Se constituyen con el otorgamiento, en documento público o privado, del acta fundacional, donde se recogen el acuerdo de constitución y los estatutos de la asociación. A partir de este instante, la asociación adquiere su personalidad jurídica y la plena capacidad de obrar, «sin perjuicio de la necesidad de su inscripción”.
• La inscripción registral supone que los asociados no responden personalmente de las deudas de la asociación.
• El acta fundacional contendrá nombre y apellidos de los promotores, nacionalidad, domicilio, razón social si son personas jurídicas, los estatutos, órganos de gobierno, etc.
• Contenidos necesarios de los estatutos son, por ejemplo, la denominación de la asociación, sus fines, el régimen de admisión, baja y sanción, los derechos de los asociados y los órganos asociativos.

Límites

Limitación Positiva

El derecho a asociarse o a fundar una asociación no existe si la asociación es ilegal o ilícita penalmente, cosa que ocurre con las bandas armadas o grupos terroristas, las que promueven discriminación, odio o violencia, las de carácter paramilitar, las que persiguen fines delictivos o el tráfico ilegal de personas (art. 515 del Código Penal).

Limitación Negativa

El derecho a no asociarse cede ante algunas obligaciones:

El Tribunal Constitucional considera constitucional la adscripción obligatoria a las cámaras agrarias, a las cámaras de la propiedad urbana o a los colegios profesionales.

Otra limitación de la libertad de asociación afecta a la libertad de autoorganización. Viene impuesta por la exigencia de que la organización interna y funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos. El artículo 22 CE nada dice al respecto y, si no impone la democracia interna a las asociaciones en general, podríamos preguntarnos si la exigencia legal no resulta inconstitucional al limitar uno de los contenidos esenciales de la libertad asociativa, como es la libertad de autoorganización.

Lo cierto es que en otros arts. sí impone la exigencia de democracia interna a los partidos políticos, sindicatos, colegios profesionales y organizaciones profesionales.
El principio democrático tiene que estar presente tanto en el momento de la constitución de la asociación como en su funcionamiento posterior.

No está muy claro el porqué de la extensión de esta exigencia a las asociaciones, pero al menos está claro que con ella se potencia el control judicial de sus actividades.

Disolución y Control sobre las Asociaciones

Entre los diversos mecanismos de control, podemos distinguir:

• Un control posterior: Sólo es aplicado una vez que la asociación se ha constituido.
• Un control preventivo: En virtud del cual, es necesaria una autorización previa para proceder a su constitución.

El sistema instaurado durante el franquismo fue un control posterior junto a un control preventivo, ya que comenzaron a permitirse algunas asociaciones siempre y cuando no tuvieran fines ilícitos, es decir, que no fueran contrarios a los Principios Fundamentales del Movimiento.

Tras la aprobación de la Constitución, el control de las asociaciones debe ser siempre posterior, pues no puede ser un control ideológico, ya que el ejercicio del derecho de asociación debe considerarse un cauce idóneo para ejercer el derecho fundamental a la libertad ideológica (art. 16 CE).

Como garantía de ello, el artículo 22.4 CE establece que la suspensión y disolución de las asociaciones deberá ser fruto de resolución judicial, impidiendo que estas sanciones puedan tener origen administrativo.

El Control Preventivo y el Problema de la Inscripción Registral

Según el artículo 22.3 CE, “las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad”. El riesgo que supone la existencia de un registro de asociaciones para que la Administración pueda ejercer funciones preventivas de control, denegando la inscripción registral a aquellas asociaciones ilegales o ilícitas, plantea algunos problemas de interpretación de esta disposición constitucional.

La constitución de la asociación no debe vincularse a la inscripción en un registro, puesto que éste se establece constitucionalmente con fines de publicidad. La asociación se constituye con la constatación de que existe voluntad entre dos o más sujetos para ejercer el derecho fundamental a asociarse.

Ello no impide que a la inscripción puedan anudarse efectos propios de la publicidad mencionada en la Constitución, cuya función es garantizar, gracias al estatus jurídico que adquiere la asociación al registrarse, los derechos de terceros que eventualmente puedan establecer una relación jurídica con la asociación registrada.

Las leyes pueden, además, exigir la inscripción en un registro específico para determinados tipos de asociaciones reguladas por su propia normativa sectorial.

El registro de asociaciones, y así se deduce tanto del artículo 22.3 CE como de los artículos 24 y siguientes de la LOA, no debe actuar como mecanismo de control previo. Debe ser una resolución judicial la que, una vez inscrita la asociación, entienda sobre su posible ilegalidad.