I. El Estado de Derecho

1. Principios

a) La soberanía popular: Art. 1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.” De esta afirmación surge la distinción entre el Poder constituyente, que es el pueblo, y los Poderes constituidos. La democracia que el Estado de Derecho impone tiene un contenido rico que incluye los conceptos de libertad, igualdad, fraternidad o solidaridad y pluralismo político.

b) La teoría de la división de poderes: Surgió en Inglaterra por Locke, quien diferenció tres poderes en el Estado. Sobre esta doctrina inglesa, Montesquieu distinguió también tres Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La esencia de la teoría no se cifra en una pura distinción funcional, sino en el postulado básico de que cada función debe corresponder a un titular distinto. La finalidad de esta teoría era rechazar el absolutismo y afirmar la exclusividad del poder legislativo para el Parlamento.

La CE recoge la teoría de la división de poderes regulando el Poder legislativo integrado en las Cortes Generales, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado; el Poder Ejecutivo que corresponde al Gobierno; y el Poder Judicial, que corresponde a Jueces y Magistrados.

c) El principio de legalidad: Este principio supone que tanto los ciudadanos como los Poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Consagra la sumisión del ejercicio del poder al Derecho.

Importante: Actualmente, este significado del principio solo requiere la necesidad de que la acción administrativa cuente con una norma previa que le habilite para ello, aunque tal norma puede ser no solo la Ley, sino también el reglamento.

d) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos: La consagración del Estado de Derecho tiene una última finalidad esencial: elevar a los súbditos del Antiguo Régimen a la condición de ciudadanos, a quienes el Derecho reconoce una esfera individual y social de derechos que no puedan ser desconocidos por el Poder público.

Los derechos esgrimibles frente a la acción del Poder no son solo los contenidos en la Constitución; también pueden nacer de otras normas o de simples relaciones jurídicas, y son siempre defendibles ante los Tribunales de Justicia. La idea esencial es que el ciudadano los tiene reconocidos y garantizados; que la acción pública no puede desconocerlos o violarlos; y que para su defensa el ciudadano puede acudir a los Tribunales, que dictarán una sentencia condenatoria para la administración y obligarán a respetar o restablecer el derecho violado o a indemnizar convenientemente a su titular.

2. El Estado Social de Derecho

Art. 1.1 define a España como un Estado social y democrático de derecho. El Estado Social de Derecho no es un nuevo modelo histórico, pero sí es una progresión evolutiva del propio Estado de Derecho, que impone la superación de la diferenciación absoluta entre Estado y Sociedad, para permitir una más decidida acción conformadora de aquel sobre esta, y una clara interpenetración entre ambos conceptos. Se trata de una dimensión bidireccional que incluye la mayor participación ciudadana, individual y colectiva en la acción pública.

El Estado Social de Derecho no puede significar prescindir de los logros históricos del Estado de Derecho, sino su profundización: la legitimación de cualquier política intervencionista que no entre en contradicción con los valores democráticos y el modelo general de economía de mercado, y que persiga el aseguramiento de un modelo social que garantice unos estándares de condiciones de vida a todos los ciudadanos. Y también, la superación de posiciones de radical separación de la toma de decisiones de los Poderes Públicos respecto a los sectores sociales sobre los que incide.

El Estado Social de Derecho debe ponerse en directa relación con el mandato que impone el art 9.2 CE “Promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectiva; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

II. El Poder Ejecutivo y la Administración Pública

1. Caracteres de la Administración Pública

a) La Administración Pública se caracteriza por la nota esencial de subordinación o dependencia política del poder que lo dirige y que responde políticamente ante el Parlamento por sus actuaciones: El Gobierno. La Administración Pública tiene una composición burocrática, cuya selección se realiza en base a los principios de mérito y capacidad.

La administración pública se caracteriza también por las notas de continuidad y permanencia. Los fines que le están encomendados exigen una actividad continua y permanente, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o crisis política que puedan afectar al Poder Ejecutivo “Los Gobiernos caen y se suceden, pero la Administración Pública permanece”.

La idea de continuidad y neutralidad solo se refiere a la necesidad de una actuación permanente y cotidiana en el desempeño de funciones y prestaciones de servicios que tienen encomendados, y a la permanencia de sus líneas estructurales esenciales.

III. La Administración Pública: Su Personificación Jurídica

1. La personalidad jurídica de la Administración Pública

La administración pública es una persona jurídica. El concepto de persona jurídica pertenece a la Teoría General del Derecho y significa en esencia: constituir un centro de imputación de normas y relaciones jurídicas; ser sujeto de relaciones jurídicas; ser titular de potestades, derechos y obligaciones jurídicas.

La personificación del Estado tiene plena operatividad en el Derecho internacional, donde se relaciona con otros Estados y Organismos internacionales. En este ámbito es una sola unidad jurídica. A nivel de Derecho interno se ha construido una nueva personalidad jurídica, la del aparato organizativo dependiente del Poder Ejecutivo, a través del cual se satisfacen los intereses públicos. Esa persona jurídica puede comparecer ante los Tribunales, ser demandada por otras personas físicas o jurídicas y, en su caso, ser condenada por sentencia.

2. Pluralidad de personificaciones jurídicas de la Administración Pública

Las Administraciones Públicas, cada una de ellas dotadas para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica, reconducen el concepto institucional de Administración Pública a Varios millares de personas jurídicas que pueden agruparse en cinco categorías esenciales:

• a) la administración del Estado;
• b) las administraciones de cada una de las Comunidades Autónomas;
• c) las administraciones locales;
• d) las administraciones institucionales creadas por las administraciones anteriores;
• e) Las corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales o económicos.

La atribución de la personalidad jurídica se contiene en la propia Constitución. Implícitamente este reconocimiento se recoge en el art. 153 CE para las Administraciones de las Comunidades Autónomas y, expresamente, en el art. 140 CE para los Municipios y en el 141 CE para la Provincia como Entidad Local.

3. Clasificación

A) Territoriales y no territoriales: Son administraciones territoriales: la estatal, las autonómicas y los Municipios, Provincias, Islas y demás Entidades Locales que tienen reconocido ese carácter por la LRBRL. Las notas distintivas de este género de Administraciones Públicas son:

1. I) Capacidad para autodefinir los interés públicos que deben servir, dentro del ámbito natural de los intereses que les son propios;
2. II) Tener atribuidas la generalidad de las potestades públicas propias de las Administraciones Públicas, y
3. III) Extender sus competencias potencialmente a todos los sujetos que se encuentran en su territorio.

B) Corporaciones e instituciones: Son corporaciones las que tienen como base una comunidad de personas que constituyen uno de sus elementos esenciales. Pertenecen a este grupo las Corporaciones locales y las Corporaciones representativas de intereses profesionales o económicos. La diferencia entre estos dos tipos de Corporaciones es que las locales son de carácter territorial mientras que las otras son Corporaciones sectoriales de base privada.

IV. El Concepto del Derecho Administrativo

1. Concepto

Este es la rama del ordenamiento jurídico que regula a la Administración Pública: el derecho común y general de las administraciones públicas. (García Enterría)

La esencia expansiva del derecho administrativo en el derecho público interno le ha llevado a ampliar su ámbito regulador a actividades ejercidas por los demás poderes públicos. Esta expansión tiene una finalidad garantizadora de los derechos de los ciudadanos afectados, y persigue otorgar a estos la plena tutela judicial de sus derechos e intereses que pudieran resultar afectados. Así, se ha establecido en el derecho español que corresponde a los tribunales de lo contencioso-administrativo el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con los actos y disposiciones del consejo general del poder judicial, de los órganos de gobierno de las cámaras legislativas, del tribunal constitucional, tribunal de cuentas y defensor del pueblo en materia de personal y actos de administración

Por otra parte, el derecho administrativo, en una visión más descriptiva de su contenido, puede definirse como la rama del derecho público que regula las administraciones públicas, su organización, las relaciones entre las distintas administraciones públicas, sus potestades y privilegios, el régimen jurídico de la actividad administrativa dirigida a la satisfacción de los intereses públicos y el sistema de garantías de los ciudadanos frente a la acción de los poderes públicos que directamente les afecta.

2. La formación del Derecho Administrativo

B) El modelo francés: Los revolucionarios franceses que implantan el Estado de Derecho van a hacer de la administración pública un poderoso instrumento para la plena afirmación de los nuevos valores liberales.

La novedad más relevante es la atribución de la competencia para la resolución de los recursos contra las disposiciones y actos de la administración a un órgano de ella misma: el consejo de estado francés. El consejo de estado elabora una jurisprudencia que afianzara el nuevo derecho para la Administración Publica. El nuevo derecho dejará pronto de ser un conjunto de especialidades del derecho común privado, para constituirse en un nuevo ordenamiento jurídico regido por principios propios y capaces de llenar con soluciones jurídicas propias las posibles lagunas de su sistema normativo. Un derecho que junto a las prerrogativas de la administración reconocerá una serie de derechos de los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder y el restablecimiento de sus derechos violados y la responsabilidad de la administración pública, y no solo la de los funcionarios o autoridades que deciden la acción que causa el daño.

C) El Derecho Administrativo Español: Con excepción del tema del control de la administración pública, en el que el derecho español ha seguido diversas variantes y que finalmente han derivado en el control por el poder judicial, a través de los órganos especializados del mismo en el orden contencioso-administrativo, la formación del derecho administrativo español ha seguido muy de cerca la evolución del modelo francés.

Diferencia modelo francés-español: en el modelo francés el consejo de Estado controla la administración, es decir, un órgano de la misma administración es creado a propósito para el control de la administración.

En el modelo español, a través del poder judicial se crea el contencioso-administrativo para controlar la administración.

3. Caracteres del derecho administrativo

A) Derecho de prerrogativas y privilegios de la administración pública: Los privilegios más relevantes son los de presunción de legitimidad de los actos administrativos que traslada la carga de instar su invalidez al administrado, con la consecuencia de tener que recurrirlos; la ejecutividad inmediata de esos mismos actos; y la ejecución de oficio, que permite a la administración ejecutar por sí misma los actos administrativos sin necesidad de acudir a los Tribunales, cuando el administrado obligado a su cumplimiento no lo hace voluntariamente. El principio de autotutela, que define como la capacidad que el ordenamiento le reconoce para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, sin necesidad de recabar una previa tutela judicial.

B) Derecho tutor de los interés públicos: Dicha orientación es precisamente la que fundamenta la atribución de las prerrogativas y privilegios a la administración exorbitantes del derecho común. La propia administración se concibe como el aparato organizativo dispuesto precisamente para la satisfacción de los intereses públicos que le vienen encomendados por la norma.

C) Derecho garantizador: Este es uno de los caracteres más relevantes del derecho administrativo. La razón histórica de la aparición del Estado de Derecho fue limitar el Poder sometiéndolo al Derecho y garantizar la protección de los derechos subjetivos de los ciudadanos. El testigo de esta nota garantizadora del Derecho administrativo es la posibilidad de recurrir contra las administraciones públicas antes los tribunales y que estos, en sus sentencias, puedan anular las decisiones administrativas y condenar a la administración.

Sin embargo, las garantías tienen más manifestaciones. La obligada sumisión de la actuación administrativa a un riguroso procedimiento de elaboración de sus decisiones, el obligado trámite de audiencia al interesado en las decisiones que le afectan; la sumisión al principio de igualdad en las técnicas de selección de contratistas, y al de mérito y capacidad en la selección de sus funcionarios; las técnicas de control del gasto público, el sistema de responsabilidad administrativa, etc.

La mayor parte de estas técnicas de garantía tienen un carácter individualista, y su protección a través de las correspondientes acciones de recurso solo se reconoce a los titulares de derechos o intereses legítimos que resulten afectados.

V. Criterios de Aplicación del Derecho Administrativo

1. Criterio del giro o tráfico administrativo

Aplicando a nuestro derecho un criterio formulado por los privatistas para la aplicación del Derecho mercantil a las actividades empresariales: se aplica este derecho y no el civil cuando la actividad se englobe en el giro o tráfico mercantil. Del mismo modo, se aplica el derecho administrativo cuando la acción de la administración pública corresponde al giro o tráfico administrativo.

2. Criterio de la actividad comprendida en la competencia específica del órgano actuante

Trata de salvar la dificultad de definir en términos absolutos qué materias entran en el giro o tráfico administrativo y que casuísticamente salva las dificultades de la determinación del derecho a aplicar en las materias fronterizas o límite de la aplicación de uno u otro derecho, como en la contratación de las administraciones públicas. La actividad comprendida en el “giro o trafico administrativo” es, así, aquella que aparece expresamente atribuida a cada órgano como materia de su competencia.