Procedimiento Administrativo

La Constitución Española, en su artículo 105.c, indica que la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos. Así, podemos definir el acto administrativo como el cauce formal de producción de resultados y disposiciones administrativas.

Es importante destacar que no existe un único procedimiento administrativo. El ordenamiento jurídico ha regulado diferentes procedimientos administrativos atendiendo a las diversas materias que pretende regular. Estos procedimientos se encuentran regulados en leyes específicas. Por ejemplo, existe un procedimiento administrativo sancionador en materia de tráfico.

No obstante, ante la inexistencia de una regulación especial y con carácter supletorio, la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), contempla un procedimiento común que debe ser respetado en sus bases y principios. Esta ley encuentra su base en la Constitución Española, en su artículo 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.

El procedimiento administrativo tiene como finalidad:

1. Organizar el funcionamiento y la actuación de las administraciones públicas.
2. Garantizar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos o de otras administraciones públicas que puedan verse afectadas por la actuación administrativa. Pone en relación a una administración con uno o varios administrados o con una o varias administraciones.

Para satisfacer estos fines, la ley establece la obligatoriedad de las administraciones públicas de cumplir el procedimiento administrativo establecido.

El procedimiento administrativo se materializa en lo que se denomina expediente administrativo, que es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa (art. 70). Así, el expediente se formará mediante la agrupación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, acuerdos, notificaciones y demás documentación que haya servido de base a la resolución administrativa.

Los Sujetos del Procedimiento Administrativo

• Una administración: Es la que dicta el acto administrativo, conocida como el sujeto activo.
• El sujeto pasivo o destinatario del acto administrativo: Puede ser un particular, otra administración pública distinta o bien otro órgano de la misma administración que dictó el acto administrativo.

Respecto al sujeto pasivo, hay que distinguir entre el administrado simple y el administrado cualificado:

• Administrado simple: Es el que no mantiene ninguna vinculación o relación de sujeción especial respecto a la administración autora del acto. Esta relación estará regulada por una normativa general.
• Administrado cualificado: Es el que mantiene una vinculación o relación especial con la administración que dictó el acto, y en esta relación se aplicará la normativa específica reguladora de esa condición administrativa, como por ejemplo, los funcionarios.

Causas de Abstención y Recusación

Éstas, a diferencia de las otras, se encuentran en la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP).

La abstención de las autoridades o el personal al servicio de la administración implica que, ante una serie de circunstancias, se abstendrán de participar en dichos procedimientos y lo comunicarán al superior para que este resuelva. Si no se abstienen, incurrirían en responsabilidad administrativa.

La recusación es la inversa a la abstención y, además, paraliza el procedimiento.

El Interesado en el Procedimiento

Para que un administrado sea parte de un procedimiento administrativo, se requiere que cumpla dos condiciones:

1. Que tenga capacidad de obrar, que se recoge en el artículo 3 de la Ley de Procedimiento.
2. Que sea interesado en el procedimiento, que se regula en el artículo 4 de la Ley de Procedimiento.

Tienen capacidad para el derecho administrativo incluso los menores de edad que no estén incapacitados.

La condición de interesado se distingue en 3 supuestos:

1. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos e intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que se adopte (aunque incluso no se personen en el procedimiento).
3. Aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto en cuanto no haya resolución definitiva.

También podrán ser interesados en el procedimiento las organizaciones y asociaciones de intereses económicos y sociales a las que se considere que tienen un interés legítimo, por ejemplo, la asociación de vecinos de un barrio que podrá oponerse respecto al plan general de ordenación urbana de la ciudad.

La calidad o condición de interesado en un procedimiento será transmisible mortis causa y por actos inter vivos, siempre y cuando no sean derechos y obligaciones personalísimas.

Todos los actos o trámites realizados durante el procedimiento administrativo se tienen que notificar o publicar a los interesados. Si existe una pluralidad de interesados, ejercitando una misma pretensión, los actos se notificarán a aquel que expresamente se haya designado en la solicitud o a su representante. Si no se ha designado a ninguno, se notificará al primero que encabece la lista de solicitantes.

En el procedimiento administrativo, el interesado va a poder actuar en nombre y representación propia y, por consiguiente, no se necesita, en vía administrativa, ni abogado ni procurador, aunque también se puede actuar por medio de representante, y podrá ser cualquier persona con capacidad de obrar ante el derecho administrativo.

La Ley de Procedimiento Administrativo regula de manera novedosa una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, como así señala el artículo 96 (por razones de interés público o falta de complejidad del procedimiento así lo aconseje).

Fases del Procedimiento Administrativo

Fase de Iniciación

El procedimiento se puede iniciar de oficio o a instancia de parte (art. 54). La iniciación de oficio por propia iniciativa del órgano administrativo requiere siempre de un acuerdo formal de iniciación. La fecha de este acuerdo es la fecha de inicio del procedimiento administrativo.

¿Cómo se provoca la iniciación de oficio del procedimiento administrativo?

Existen diversas maneras, como así lo señalan los artículos 59-62 de la Ley de Procedimiento Administrativo:

1. Por iniciativa propia del órgano competente.
2. Por una orden dictada por un órgano superior jerárquico.
3. A petición razonada de otro órgano administrativo inferior o igual o de otra administración.
4. Mediante la denuncia, que es el acto jurídico por el que el particular o una autoridad pública, voluntariamente o en cumplimiento de una obligación legal, pone en conocimiento de la administración la existencia de un determinado hecho a fin de que se inicie un procedimiento administrativo. Generalmente, este hecho va a consistir en una presunta infracción administrativa que a continuación dará lugar a un procedimiento sancionador.

A instancia de parte, en cuanto a su iniciación, ésta tiene lugar a través de la denominada solicitud de iniciación del procedimiento administrativo (art. 66). De esta forma, el contenido de la solicitud deberá expresar o recoger: el nombre y apellidos del interesado del solicitante o del representante, la identificación del medio y domicilio a efectos de notificaciones, los hechos, las razones y la petición con toda claridad. En tercer lugar, también tiene que recoger el lugar y la fecha, además de la firma del solicitante/representante. También el órgano ante el que se dirige la solicitud.

Con el fin de evitar que no se diera trámite a las solicitudes que no contuvieran estos elementos que hemos señalado, o que fueran erróneos, se contempla la posibilidad de la denominada subsanación de la solicitud. Así, en virtud del artículo 68, se establece que en el caso de que la solicitud sea defectuosa o que no se acompañe de los documentos necesarios, se requerirá al solicitante para que en un plazo de 10 días subsane los defectos o errores de la solicitud.

Lugar de Presentación de las Solicitudes

Se recoge en el artículo 16 de la ley, y las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a órganos de las administraciones públicas podrán presentarse:

1. En los registros electrónicos de los órganos administrativos a que se dirijan.
2. En las oficinas de correos. En este supuesto, la jurisprudencia (sentencias de tribunales de justicia) establece que la solicitud se presente mediante correo certificado en el que el personal de correos deje constancia del contenido de la solicitud.
3. En las representaciones diplomáticas de España en el extranjero y oficinas consulares de España en el extranjero.

La fecha de iniciación del procedimiento es la fecha de recepción o de entrada en el registro administrativo. El registro tiene obligación de darnos una copia sellada de nuestra solicitud donde se indique la fecha de entrada en el registro. La administración no puede negarse a aceptar nuestra solicitud si esta es errónea o defectuosa.

Acumulación de solicitudes (art. 57): El órgano administrativo que tramite un procedimiento administrativo podrá disponer su acumulación a otros procedimientos por los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, y de esta forma se va a llevar a cabo un único procedimiento ya que todas las solicitudes son idénticas. Contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno.

Las medidas provisionales (art. 56): Iniciado el procedimiento, el órgano correspondiente podrá adoptar una serie de medidas para asegurar el cumplimiento de la resolución que se dicte en su momento y que resuelva sobre la cuestión de fondo. A estas medidas se les denomina medidas provisionales en el ámbito administrativo; en el ámbito jurisdiccional se les llama medidas cautelares. Estas medidas no se aplicarán cuando puedan conllevar perjuicios de imposible o difícil reparación.

El impulso del procedimiento (art. 71): El procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Así, de esta forma, el interesado en el procedimiento no tiene que solicitar que se lleve a cabo cada uno de los trámites que lo componen, sino que el órgano administrativo los llevará a cabo de oficio.

Fase de Instrucción

Se llama así porque su finalidad es precisamente instruir al órgano que debe dictar la resolución sobre los elementos fácticos, los hechos y elementos jurídicos en los que debe basar su resolución. Así, los trámites o actos de instrucción son definidos en el artículo 75.1 como los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Así, el trámite fundamental de aportación de datos al procedimiento es el llamado trámite de alegaciones que está regulado en el artículo 76, alegaciones que serán realizadas por los interesados. Así, de esta forma, los interesados pueden presentar alegaciones y aportar documentos en cualquier momento del procedimiento antes del trámite de audiencia pública.

Dentro del trámite de alegaciones se prevé la posibilidad de dar información pública del procedimiento con la finalidad de que cualquier persona pueda examinar el procedimiento y hacer las alegaciones que tenga por conveniente. Así, el art. 83 establece que el órgano competente para resolver podrá acordar un periodo de información pública. Este periodo va a ser potestativo cuando la naturaleza del proceso así lo requiera. En principio, la apertura del trámite de información pública es potestad del órgano administrativo; no obstante, en relación con diversos procedimientos, la normativa establece la obligatoriedad de la información pública.

A los efectos del trámite de información pública, ésta se publicará en el boletín oficial correspondiente la apertura del periodo, indicando el lugar de exhibición del expediente y el plazo para poder hacer alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días.

La prueba es el trámite tendente a comprobar la veracidad de los datos tanto fácticos como jurídicos aportados al procedimiento. Su finalidad es la de provocar en el órgano competente para resolver un convencimiento psicológico de los datos en los que se debe basar la resolución, en el art 77. ¿Qué se debe de probar? Hechos o datos fácticos o jurídicos. Los primeros únicamente se deberán probar los hechos relevantes y controvertidos y en cuanto a los datos jurídicos, el órgano podrá probar la existencia del derecho aplicable al caso concreto. En principio, todo órgano administrativo debe conocer el derecho aplicable; no obstante, no tienen obligación de conocer las normas extranjeras, la costumbre y, en general, las normas aplicables en un ámbito territorial distinto al de las competencia del un órgano.

La carga de la prueba: Con carácter general, se establece que cada parte deberá aprobar los hechos afirmados por ella, salvo en el procedimiento sancionador, en el que se da a la administración la que pruebe siempre la existencia de una infracción. En este sentido, las denuncias y atestados de las autoridades se presumirán ciertas; no obstante, es una presunción que admite prueba en contraria iuris tantum.

Los medios de prueba: La Ley de Procedimiento establece que los hechos relevantes para la resolución de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admitidos en derecho. En este sentido, habrá que irse al CC, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Distinguimos en las clases de medios de prueba, 2 clases, 1 los personales y 2 los documentales.

Los personales, hay que distinguir dentro de ellos:

• La confesión de las partes (afirmación de los hechos alegados por las parte contraria).
• La prueba testifical (se realiza con el testimonio de una persona que no es parte en el procedimiento y se realiza sobre datos o hechos en los que ha tenido contacto).
• La prueba pericial (supone la apreciación de datos realizado por un tercero experto en una materia determinada que se denomina perito).
• Careo (la confrontación de la declaraciones entre interesados o testigos con el fin de aclarar las contradicciones existentes entre unos y otros y se realizará ante el órgano que deba resolver).

Medios de prueba documentales/instrumentales: Con ellos se pretende llegar al convencimiento del órgano administrativo mediante la aportación de documentos. Hay que tener en cuenta que no todos los documentos tienen el mismo valor probatorio. Así, por ejemplo, toda acta o certificación notarial o registral gozan de presunción de veracidad, aunque admite prueba en contrario iuris tatum.

La práctica de la prueba (art. 78): En periodo de prueba se abrirá por el órgano administrativo que tiene que resolver. Así, cuando una parte solicite que una prueba se lleve a cabo, el órgano administrativo podrá denegar dicha solicitud cuando las pruebas propuestas sean innecesarias o irrelevantes, pero si por el contrario el órgano administrativo decide la apertura del periodo de prueba, se notificará a las partes con la suficiente antelación indicando el lugar, la fecha y la hora en la que se debe practicar la prueba.

Los informes (art. 79-81): El conocimiento de los datos fácticos y jurídicos por el órgano administrativo que debe de resolver puede provenir de los informes dictados por otro órgano administrativo, bien de la misma administración o de otra distinta sobre cualquiera de los elementos del procedimiento. Así, podemos definir al informe como una declaración de juicio donde conocimiento emitida por un órgano administrativo en relación con cualquiera de los hechos o fundamentos jurídicos aportados al procedimiento. En este sentido de especial importancia, son los dictámenes fundamentalmente los emitidos por el Consejo de Estado y los consejos consultivos autonómicos.

Los informes pueden ser de dos tipos: preceptivos/facultativos o vinculantes/no vinculantes. Los preceptivos se deben realizar necesariamente en determinados procedimientos administrativos, en cambio los facultativos se realizarán cuando así lo estime conveniente el órgano competente para resolver. Los vinculantes el resultado del informe vincula al órgano administrativo de manera que la resolución del procedimiento no podrá ser contraria a dicho informe y los no vinculantes que no vinculan al órgano administrativo en su resolución, simplemente instruyen sobre el objeto del informe si la resolución del PA no establece nada al respecto la ley de procedimiento administrativo considera que todos los informes tendrán carácter facultativo y no vinculante.

Una vez realizadas todas las alegaciones, aportadas las pruebas, documentos e informes, como último trámite de periodo de instrucción se llevará a cabo el denominado trámite de audiencia al interesado, recogido en el art 82. Así nos indica en su apartado primero que instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se podrán de manifiesto a los interesados y el apartado segundo que el plazo de audiencia a los interesados no podrá ser inferior a 10 días ni superior a 15 días, y en este plazo los interesados podrán hacer nuevas alegaciones y presentar los documentos que estimen oportunos.

Fase de Finalización del Procedimiento Administrativo

La doctrina (lo que piensan los profes de derecho administradores) distingue dos modos distintos de finalizar el procedimiento. Una es la finalización normal es que haya una resolución expresa que se pronuncie sobre el fondo de la cuestión y la otra es la anormal, aparecen distintos supuestos:

1º El Desistimiento y la Renuncia

Es una declaración del interesado manifestando su voluntad de abandonar la pretensión generadora del procedimiento administrativo. La diferencia entre el desistimiento y la renuncia consiste en que en el desistimiento se abandona la pretensión de un procedimiento determinado, pero se mantiene en derecho a ejercitar dicha pretensión en otro posterior, mientras que la renuncia conlleva el abandono de la pretensión de un procedimiento sino del propio derecho que se pretende hacer valer de manera que no se podrá abrir un nuevo procedimiento para hacer valer el derecho al que se ha renunciado, y por esto, se desiste de la pretensión y se renuncia del derecho. Tanto el desistimiento como al renuncia se deben de hacer de forma expresa, no se desiste o se renuncia por la mera actividad ya que ésta daría lugar a una caducidad.

La administración debe aceptar de plano el desistimiento y/o la renuncia del interesado, pero esta regla general se ve excepcionada en 3 supuestos.

2º La Ley de Procedimiento

No contempla la posibilidad de un desistimiento parcial y solamente podrá renunciarse cuando no se contradiga el interés público ni se perjudique a terceros.

3º La Caducidad: Art 95

Es una forma de extinción que tiene lugar cuando quedando paralizado el procedimiento por una causa imputable al interesado, y requiriendo a este formalmente para continuarlo persiste e su actitud obstaculizadora haciendo posible que pueda dictarse una resolución sobre la cuestión de fondo. Así, podemos decir que la causa que pone fin al procedimiento es la inactividad o la no realización de un trámite por el interesado. De esta forma pasado el plazo del que dispone el interesado para realizar el trámite oportuno, la administración le advertirá que transcurridos 3 meses sin que el interesado realice la actuación requerida se procederá al archivo de las actuaciones `declarándose la caducidad del procedimiento. De esta forma, la caducidad tiene el carácter de casi sancionador frente al incumplimiento del interesado (una cosa es la caducidad del procedimiento y la otra es la prescripción de las acciones).

4º Imposibilidad Material de Continuar con el Procedimiento por Causas Sobrevenidas

En principio hay que destacar el hecho de que la posición de interesado en el procedimiento administrativo también se transmite mortis causa, de esta forma el heredero asume la posición del causante, pero hay que indicar que hay causas en la que la relación jurídica tiene carácter personalísimo, con lo cual el interesado lo es por sus condiciones personales subjetivas. Esta imposibilidad sobrevenida de continuar este procedimiento se debe a 2 supuestos: la destrucción de la cosa u el objeto del procedimiento (modificación de la situación jurídica del interesado) y un cambio en la normativa que conlleve la finalización del procedimiento o deje sin fundamento la pretensión ejercitada. En definitiva se produce la causa de finalización del procedimiento y por consiguiente se le pone fin mediante una declaración que manifieste la finalización del procedimiento.

5º La Terminación Convencional

Las administraciones públicas podrán celebrar convenios o contratos o pactos con personas tanto de derecho público (consejo de departamento de derecho el la UAL) como de derecho privado (un particular). De esta forma la normativa específica de un órgano de los distintos procedimientos administrativos es la que permite y regula la terminación convencional de dicho procedimiento.