Antecedentes de la PESC
Es fundamental distinguir entre la acción exterior y la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), a la que el Tratado de la Unión Europea (TUE) dedica un capítulo completo (artículos 21-46). La PESC, introducida por primera vez en Maastricht, no es una política comunitaria, sino una política intergubernamental. Sus antecedentes se dividen en dos etapas: las actuaciones previas al Acta Única Europea y el régimen establecido en el TUE.
Hasta el Acta Única Europea, la Cooperación Política Europea (CPE) surgió de la dificultad de separar los problemas económicos de los políticos. El Acta Única Europea estableció las bases de una política exterior común. La CPE intergubernamental es el origen directo de la PESC, que el Tratado de Maastricht incorporó al TUE.
Objetivos de la PESC
El Consejo Europeo define los intereses estratégicos de la Unión, fija los objetivos y establece las orientaciones generales de la PESC, incluyendo los asuntos con repercusiones en defensa. La acción de la Unión en la escena internacional, en lo que respecta a la PESC, se basa en los principios, persigue los objetivos y se desarrolla de acuerdo con las disposiciones generales de la acción exterior de la Unión (art. 23 TUE).
Los principios se centran en:
- Democracia
- Estado de Derecho
- Universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y libertades fundamentales
- Respeto de la dignidad humana
- Igualdad y solidaridad
- Respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional
- Fomento de las relaciones internacionales, la organización internacional y el multilateralismo.
Los objetivos incluyen:
- La defensa de los valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad de la Unión.
Competencias de las Instituciones e Instrumentos Jurídicos de la PESC
El aparato institucional clave de la PESC lo conforman:
- El Consejo Europeo
- El Consejo
- La Comisión
- El Parlamento Europeo
- El Tribunal de Cuentas
- El Tribunal de Justicia (de manera limitada y a un solo efecto)
El Consejo es la pieza central del sistema de la PESC.
Adopción de Decisiones en la PESC
Un objetivo de la Unión (art. 3.5 TUE) es contribuir al estricto respeto del Derecho Internacional. El Consejo Europeo y el Consejo definen y aplican la PESC.
Desde una perspectiva institucional, el Consejo Europeo decide la política europea y, en relación con la PESC, dirige y adopta decisiones. Estas decisiones pueden ser de tres tipos:
- Acciones de la Unión: Se pronuncian sobre una acción de la Unión.
- Posiciones de la Unión: Se pronuncian sobre una posición de la Unión.
- Modalidades de ejecución de las decisiones: Ejecutan una acción o posición de la Unión.
El artículo 26 del TUE establece que, basándose en las orientaciones generales y líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, el Consejo elaborará la PESC y adoptará las decisiones necesarias para su definición y aplicación.
Por lo tanto, el Consejo Europeo tiene competencia para establecer orientaciones generales y tomar decisiones sobre intereses estratégicos, mientras que el Consejo elabora y adopta decisiones más concretas, siempre enmarcadas en las directrices del Consejo Europeo.
Marco Operativo de la PESC
¿Cómo se llevan a cabo las decisiones operativas?
La regla general para la adopción de decisiones en la PESC, tanto por el Consejo Europeo como por el Consejo, es la unanimidad (art. 31.1 TUE). La política exterior sigue siendo intergubernamental, lo que justifica la exigencia de unanimidad.
La mayoría cualificada (art. 31.2 y siguientes) se aplica en los siguientes casos:
- Decisiones que establezcan acciones o posiciones de la Unión basadas en una decisión previa del Consejo Europeo sobre intereses y objetivos estratégicos.
- Decisiones que establezcan una acción o posición de la Unión a partir de una propuesta del Alto Representante en respuesta a una petición específica del Consejo Europeo.
- Decisiones de aplicación de acciones o posiciones de la Unión.
- Nombramiento de Representantes Especiales.
- Decisiones sobre la celebración de acuerdos internacionales.
- Algunas decisiones en el ámbito de la cooperación estructurada permanente.
Otra forma muy utilizada es la abstención constructiva, un mecanismo aplicable cuando rige la unanimidad. Permite que las abstenciones de Estados presentes o representados no impidan la adopción de la decisión. Uno o varios Estados (siempre que no superen un tercio de los Estados miembros que reúnan un tercio de la población de la Unión) pueden formular una declaración formal que excluya los efectos para ellos, pero admitiendo la obligatoriedad de la decisión para la Unión. Para aplicarla, no puede haber más de un tercio de los Estados miembros absteniéndose.
En la UE, de los 27 Estados miembros, 21 son miembros de la OTAN y 6 no lo son (Suecia, Irlanda, Finlandia, Chipre, Malta, entre otros, son estados neutrales). Cuando la Unión toma una decisión sobre política exterior, se adopta la posibilidad de abstención, permitiendo a estos países no votar pero sin poder vetar.
Ejecución y Financiación de la PESC
El sistema de ejecución y gestión se basa principalmente en el Consejo, el Alto Representante (AR) y los Estados miembros. El SEAE (Servicio Europeo de Acción Exterior) y el COPS (Comité Político y de Seguridad) son órganos importantes vinculados al Consejo y al AR que intervienen en la gestión y ejecución.
- SEAE: Servicio diplomático de la Unión (no exclusivo). Cuenta con diplomáticos de la Unión y de los Estados miembros.
- COPS: Examina el estado de las relaciones internacionales que pueden afectar a la Unión. No adopta decisiones, pero sigue la situación de la política exterior.
El papel de los Estados miembros es fundamental en la gestión y aplicación de la PESC. Cuando los Estados miembros tienen responsabilidades en la ONU, el Tratado de Maastricht exigía que los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU se consultaran e informaran al resto de las decisiones tomadas. Pueden invitar al Alto Representante de la Unión a presentar su posición.
El art. 34 TUE (último párrafo) establece que cuando la Unión haya definido una posición sobre un tema del orden del día del Consejo de Seguridad de la ONU, los Estados miembros que lo integren pedirán que se invite al Alto Representante a presentar la posición de la Unión.
Gastos de la PESC
Antes del Tratado de Lisboa, los gastos operativos y administrativos corrían a cargo del presupuesto de la Unión, salvo indicación contraria. El Tratado de Lisboa (art. 41) modificó esto:
- Los gastos administrativos de la PESC para las instituciones siempre corren a cargo del presupuesto de la Unión. Los gastos de los Estados miembros los pagan ellos.
- Los gastos operativos también corren a cargo del presupuesto de la Unión, excepto:
- Operaciones con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (nunca).
- Excepciones impuestas por los Estados.
Instrumentos al Servicio de la Política Exterior
- Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: Preside el Consejo de Asuntos Exteriores, contribuye con propuestas a la PESC y ejecuta las decisiones del Consejo Europeo y el Consejo. Representa a la Unión en la PESC, dirige el diálogo político con terceros y expresa la posición de la Unión en organizaciones y conferencias internacionales. Se apoya en el SEAE.
- Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE): Servicio diplomático de la UE. Trabaja con los servicios diplomáticos de los Estados miembros. Compuesto por funcionarios de la Secretaría General del Consejo, de la Comisión y personal de los servicios diplomáticos nacionales. Su organización y funcionamiento se establecen mediante decisión del Consejo, a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y aprobación de la Comisión.
- Cláusula de Solidaridad (art. 222 TFUE): La Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.
Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD): Origen, Evolución y Misiones Peterberg
La PCSD difiere significativamente de la PESC. Su primera integración en un tratado fue en el Tratado Constitucional. Todo comenzó con la guerra de Irak, cuando los países en contra formaron:
- El cuartel general en Bruselas.
- La Cláusula de Defensa mutua.
- El marco de cooperación militar (cooperación estructurada permanente).
Como el Tratado Constitucional no entró en vigor, estas disposiciones se trasladaron al Tratado de Lisboa (art. 42 TUE).
Los orígenes se remontan a 1991, con las Misiones Peterberg en el seno de la UEO (Unión Europea Occidental), antes de la existencia de la UE. Eran operaciones fuera del ámbito europeo que la UEO podía llevar a cabo.
El Tratado de Ámsterdam incorporó las Misiones Peterberg como objetivo de la PESC, y el Tratado de Lisboa las incluyó en el TUE. Estas misiones abarcan:
- Misiones de rescate a nacionales y humanitarias.
- Misiones conjuntas en materia de desarme.
- Misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares.
- Misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz.
- Misiones con fuerzas de combate para la gestión de crisis.
En 1997, la Unión no tenía capacidad de acción militar en el exterior, por lo que se declaró a la UEO como el «brazo armado» de la Unión en el Tratado de Ámsterdam. A partir de ahí, se creó la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD). Se buscaba un concepto de seguridad y defensa europeo, una organización defensiva autónoma con capacidad militar propia, pero contando con las capacidades militares de la OTAN. La OTAN respondió que se necesitaba su aval para contar con esas capacidades.
Se empezó a hablar de capacidades militares y logística militar. En 1998, Reino Unido y Francia crearon la Fuerza Franco-Británica para operaciones exteriores. En Helsinki, se creó la Fuerza de Acción Rápida de la Unión, con 60.000 hombres y un reparto equitativo de capacidades militares, desplegable por seis meses, pero sin capacidades militares propias y necesitando el apoyo de la OTAN.
Se empezó a hablar de la logística militar, pero en 2004-2005 se reconoció que la Unión no podía tener logística militar sin la ayuda de la OTAN debido al coste, aunque debía desarrollarla sin desligarse de la OTAN.
Hoy, el art. 42.1 y 2 TUE recogen estas disposiciones. Su objetivo es garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a la Carta de las Naciones Unidas.
La ejecución de estas tareas se basa en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros.
El TUE incluye dos cláusulas:
- Cooperación Estructurada Permanente (art. 42.6): Los Estados con criterios más elevados de capacidades militares y compromisos vinculantes para misiones exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente en la Unión.
- Defensa Mutua (art. 42.7): Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Esto no perjudica el carácter específico de la política de seguridad y defensa de ciertos Estados miembros.
La Agencia Europea de Defensa (art. 45) tiene como misión:
- Contribuir a definir los objetivos de capacidades militares de los Estados miembros y evaluar el cumplimiento de los compromisos.
- Fomentar la armonización de las necesidades operativas y la adopción de métodos de adquisición eficaces y compatibles.
- Proponer proyectos multilaterales para cumplir los objetivos de capacidades militares y coordinar programas y cooperación.
- Apoyar la investigación sobre tecnología de defensa, coordinar y planificar actividades conjuntas y estudios de soluciones técnicas.
- Contribuir a definir y aplicar medidas para reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa y mejorar la eficacia de los gastos militares.