La restauración de la legalidad urbanística

Se trata del ejercicio de una potestad administrativa y, por tanto, del ejercicio de una competencia irrenunciable e inexcusable. Además, las medidas derivadas de estos procedimientos tienen carácter real y alcanzan a terceros adquirentes, por ello tienen acceso al registro de la propiedad.
Por otro lado, las medidas de restauración de la legalidad urbanística son independientes y compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora.
En este ámbito se deben distinguir varios supuestos, en virtud de que la actuación se esté ejecutando o ya esté ejecutada, así como en virtud de si se trata de una actuación sin licencia o contra licencia, es decir, sin ajustarse a sus determinaciones.
1º. Actuaciones sin licencia o contra licencia, en curso de ejecución
a) Suspensión inmediata de la actuación
– Cuando los actos de edificación o uso del suelo se realizasen sin licencia u autorización, la administración urbanística (municipal, por regla general, o la autonómica) de oficio o a instancia de parte, comprobado que los mismos carecen de autorización urbanística, ordenará, sin más trámite, la suspensión inmediata de las obras o el cese del uso en curso de ejecución o desarrollo (de igual modo se actuará en los supuestos de declaración responsable).
La notificación de la orden de suspensión podrá realizarse, indistintamente, al promotor, al propietario, al responsable del acto o, en su defecto, a cualquier persona que se encuentre en el lugar de ejecución, realización o desarrollo, y esté relacionada con el mismo, así como a las compañías suministradoras de servicios públicos, para que suspendan el suministro.
-Si la actuación se realiza con licencia pero sin ajustarse a sus condiciones (contra licencia), con carácter previo a la suspensión la administración se dirigirá al promotor, constructor y técnico director, señalándoles las anomalías observadas y concediéndoles el plazo de diez días para alegar lo que a su derecho convenga y, en su caso, realizar una inspección urbanística en presencia del interesado.
De estos trámites puede derivarse la continuación sin más de la actuación, la suspensión o, en su caso, otorgarle al interesado un plazo de adecuación.
b) Requerimiento de legalización
-El acuerdo de suspensión requerirá al interesado para que, en el plazo de dos meses contados desde la notificación de la suspensión, solicite la oportuna licencia o autorización urbanística que corresponda o, en su caso, ajuste las obras a la autorización urbanística concedida. Este requerimiento de legalización será comunicado al registro de la propiedad.
c) Puesta en marcha de las medidas de restauración de la legalidad
Si, transcurrido el plazo de dos meses, el interesado no hubiere solicitado la autorización urbanística, o acreditado la legalidad de la obra mediante declaración responsable cuando corresponda, la administración actuante acordará las medidas de restauración de la legalidad.

2º. Actuaciones sin licencia o contra licencia, ya ejecutadas.
a) Requerimiento de legalización
En estas situaciones no existe, obviamente, la adopción de medida cautelar de suspensión, por lo que se procede directamente al requerimiento de legalización, siempre y cuando no haya caducado la acción de la Administración.
En efecto, la administración urbanística (con carácter general el alcalde) requerirá al propietario para que, en el plazo de dos meses, solicite la oportuna autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia otorgada. Siempre y cuando no hubieren transcurrido más de quince años desde la total terminación de las obras o usos del suelo. Este plazo de caducidad de acción de la administración, que ha sido notablemente ampliado
por la LOTUyP, empezará a contar desde la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate.
No obstante, el plazo de quince años no será de aplicación a las actuaciones que se hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano, o sobre suelo no urbanizable sujeto a protección, respecto a las cuales no existirá plazo de caducidad de la acción.
La LOTUyP establece a estos efectos que se presume que unas obras realizadas sin licencia u orden de ejecución están totalmente terminadas, cuando quedan dispuestas para servir al fin previsto sin necesidad de ninguna actividad material posterior referida a la propia obra o así lo reconozca de oficio la autoridad que incoe el expediente, previo informe de los servicios técnicos correspondientes. Se trata en estos supuestos de cuestiones de prueba, normalmente pericial o, en su caso, documental.
Por último, en este punto debe advertirse que el mero transcurso del plazo de quince años no conllevará la legalización de las obras y construcciones ejecutadas sin cumplir con la legalidad urbanística y, en consecuencia, mientras persista la vulneración de la ordenación urbanística, no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido.
b) Puesta en marcha de las medidas de restauración de la legalidad
Si el interesado no solicitara la licencia en el plazo de dos meses o no ajustara la actuación a sus determinaciones, o si la licencia fuese denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones de la normativa urbanística, se acordarán las medidas de restauración de la legalidad.
c) Ausencia de requerimiento de legalización y puesta en marcha inmediata de las medidas de restauración de la legalidad
La LOTUyP prevé un supuesto en el que no se establece el requisito previo del requerimiento de legalización. En efecto, si en la obra se aprecia manifiesta ilegalidad sin posible subsanación, se podrá relevar al interesado de solicitar licencia, confiriéndole directamente trámite de audiencia por un mes para poder alegar respecto a la incoación de expediente de restauración de la legalidad

3º. Actuaciones con licencia ilegal
En estos supuestos las medidas que deben articularse van dirigidas a eliminar el título administrativo habilitante de la actuación, aplicándose las reglas generales del Derecho administrativo.
Por ello, la LOTUyP determina que las licencias y órdenes de ejecución en las que concurra un supuesto de nulidad de pleno derecho podrán ser revisadas, de oficio o como consecuencia de la estimación de los recursos administrativos previstos en derecho, por la administración municipal, en los términos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En el supuesto de actos anulables, la administración municipal deberá proceder a la previa declaración de lesividad del acto.
De igual forma, cuando la conselleria competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo tuviese conocimiento del otorgamiento de una licencia de obras u orden de ejecución que constituyan una infracción urbanística grave o muy grave, y siempre que existan intereses supramunicipales afectados, podrá formular el requerimiento de anulación o interponer recurso contencioso administrativo, ello en los términos y supuestos previstos, y con los requisitos establecidos en la legislación vigente en materia de regulación de las bases del régimen local.

-Medidas de restauración de la legalidad urbanística
Las medidas de restauración de la legalidad urbanísticas se impondrán en virtud de la incoación y resolución del correspondiente procedimiento (plazo del procedimiento 6 meses); procedimiento en el que pueden adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para garantizar la eficacia de la resolución.
El expediente de restauración de la legalidad concluirá mediante una resolución en la que se ordenará la adopción, según los casos, de las siguientes medidas:
a) Tratándose de obras de edificación, no legalizables las medidas de restauración consistirán en la demolición de las edificaciones realizadas ilegalmente.
b) En los casos de demolición indebida, la restauración consistirá en la reconstrucción de lo demolido, cuando ello resulte procedente.
c) En el supuesto de parcelaciones ilegales, las operaciones de restauración consistirán en la reagrupación de las parcelas.
d) En función de la actuación de que se trate, las operaciones de restauración consistirán, además, en la ejecución de todas aquellas operaciones complementarias necesarias para devolver físicamente los terrenos, edificaciones o usos al estado anterior a la vulneración.
e) Cuando proceda, en la orden de cese definitivo de la actividad.
El incumplimiento por parte del interesado de la orden de restauración de la legalidad dará lugar a la adopción de medidas de ejecución forzosa, como la imposición por la administración de multas coercitivas o de ejecución subsidiaria a costa del interesado.
Debe destacarse que se establece como supuesto expropiatorio por incumplimiento de la función social de la propiedad la realización de actos que constituyen infracción urbanística muy grave. La resolución que ponga fin al expediente de restauración podrá establecer en estos casos que, transcurrido el plazo otorgado para la ejecución de la orden de restauración sin que ésta se cumpla por el interesado, se inicie el procedimiento expropiatorio de la finca en que se hubiera cometido la infracción. No se iniciará el procedimiento expropiatorio si el interesado acata diligentemente la orden de restauración en el plazo concedido.
Por último, y al margen de estos procedimientos, simplemente enunciar que la Ley del Suelo establece como uno de los derechos de los ciudadanos ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística (artículo 4). Y por otro lado, que además de estos procedimientos de restauración de la legalidad urbanística y de la potestad sancionadora de la Administración, el Código penal contempla específicamente los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (artículos 319 y 320).