Actividad Administrativa de Fomento

Concepto: “Es la que estimula el ejercicio de la actividad de los particulares para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de interés general”.

• A partir del siglo XVIII y, sobre todo, del XIX, importante crecimiento de la directa implicación de la Administración como partícipe activo del desarrollo de los particulares.
• Auge del liberalismo y política económica del siglo XIX sitúan a la acción de fomento en el centro del intervencionismo administrativo (PARADA); creación del Ministerio de Fomento (primer representante del Gobierno en la provincia: Subdelegado Provincial de Fomento).
• Ejemplos del siglo XX: Ley de Industrias de Interés Preferente (1963), Ley de Reconversión y Reindustrialización (1984).

Notas características del fomento

• La actividad de fomento tiene carácter impulsor e incentivador de la iniciativa privada. Nunca puede ser coactiva, ya que estaríamos ante una técnica de intervención directa.
• Los fines tienen que estar encaminados al interés general, en provecho de la comunidad, sin perjuicio del interés particular que puede obtener el beneficiario.
• Ese impulso no puede ser tal que cree un servicio público, ya que estaríamos ante un modo de gestión indirecta de un servicio público.
• La actividad de fomento está reconocida en la Constitución. Ejemplo: Fomento de la actividad sanitaria, organización de consumidores (Mandatos en blanco).

Clasificación de los medios de fomento

• Tradicional:
  • Honoríficas: Condecoraciones.
  • Económicas: Subvenciones.
  • Jurídicas: Minas, derechos preferentes.
• Momento de otorgarlas:
  • Anteriores.
  • Simultáneas.
  • Posteriores.
• Otorgamiento:
  • Regladas.
  • Discrecionales (prácticamente desaparecidas).

Especial referencia a la subvención

• Atribución patrimonial a fondo perdido.
• El sujeto activo de la relación jurídica es la Administración Pública que otorga la subvención. El sujeto pasivo, el particular que la recibe (no las empresas públicas).
• La atribución patrimonial queda afectada al inicial desarrollo de la actividad del beneficiario, que debe encaminarse al interés general. No los premios o primas a posteriori.
• La subvención implica una relación jurídica entre la Administración y el beneficiario. Este tiene un derecho subjetivo a la prestación si cumple las causas que le llevaron a su adjudicación.
• La subvención es un acto reglado y no discrecional, sometida a los principios de objetividad, concurrencia y publicidad.
• Dos requisitos principales:
  • Consignación presupuestaria previa.
  • Principio de riesgo compartido. La subvención no puede liberar de todo riesgo al empresario.

Actividad Administrativa de Servicio Público

• Concepto: Es aquella actividad de la Administración que suministra determinadas prestaciones a los particulares.

Historia

• Siglo XVIII: Escuelas, hospitales, intervención de la Iglesia.
• Siglo XIX: Correo, sanidad, enseñanza, transporte ferroviario.

Gestión de los servicios públicos

• Directa: Cuando el servicio lo presta la propia Administración. No hay separación entre titularidad y gestión.
  • Centralizada: Con sus propios órganos.
  • Descentralizada: Entes con personalidad jurídica propia.
• Indirecta: Separación Titularidad-Gestión.
  • Concesión: La administración encarga a un particular la gestión del servicio a su cuenta y riesgo.
  • Arrendamiento: El particular realiza el servicio mediante el pago periódico de cantidades.
  • Gestión interesada.
  • Sociedades de economía mixta.

El usuario del servicio público

Todo servicio público comporta una relación jurídica que se establece entre la Administración, o el que explota el servicio público, y el administrado o ciudadano que utiliza el servicio público.

1. Derecho a ser admitido al servicio.
2. Aceptación de la solicitud.
3. Sumisión de Administración y particulares a la Ley y a las normas de funcionamiento del servicio.
4. Régimen jurídico: La Administración unas veces actúa como tal y otras como particular. Normas de derecho público o privado. Contencioso administrativo o tribunales de orden civil.

Contratos Administrativos

El interés público y la contratación

• Historia.
• Contratos civiles.
• La labor de la Jurisprudencia.
• Contrato como instrumento flexible.
• Satisfacción de intereses públicos con equilibrio financiero.

• Contratos civiles y contratos administrativos.
• Criterio de la competencia.

Clases de contratos

• Contrato de Obra.
• Contrato de Concesión de obra pública.
• Contrato de Gestión de Servicios Públicos.
• Contrato de Suministro.
• Contrato de Servicios.
• Contrato de Colaboración.

Contrato de obra

• Contrato de Obra. Artículo 6.
• 1. Son contratos de obras aquéllos que tienen por objeto la realización de una obra.
• 2. Por obra se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.

Contrato de concesión de obra pública

• La concesión de obras públicas es un contrato que tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones del contrato de obra, incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquél consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.

Contrato de gestión de servicios públicos

• El contrato de gestión de servicios públicos es aquél en cuya virtud una Administración Pública encomienda a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la Administración encomendante.

Contrato de suministro

• Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles.

Contrato de servicio

• Son contratos de servicios aquéllos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro.

Contrato de colaboración

• Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquéllos en que una Administración Pública encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado, la realización de una actuación global e integrada.

(2ª PARTE): Fases de la Contratación

1.- Preparación

• Expediente. Fase interna.

2.- Selección

• Publicidad. Diarios Oficiales.
• Selección: Abierto, Restringido, negociado, diálogo competitivo, acuerdo marco, sistema dinámico. Central de compras.
• Clasificación contratistas.

3.- Adjudicación

• Mención antiguas subastas y concursos.
• LCSP: Criterio cuantitativo único (Precio).
• Combinación de criterios cuantitativos y cualificativos “La oferta económicamente más ventajosa”.

Fases

• Formalización y ejecución.
• Garantías provisionales y definitivas.

Actividad de Limitación

Las formas de la actividad administrativa

La Administración es la organización del Estado que sirve con objetividad los intereses generales. Art. 103 de la C.E.

• Actividad administrativa: “Los comportamientos de la Administración en el cumplimiento de los fines que tiene asignados”.
• Clasificaciones:
  • Por sectores o materias: Sanidad, Comercio, Defensa, Agricultura, Industria.
  • Por el efecto que la actividad administrativa causa en la libertad de acción y los derechos de los particulares: Policía, Fomento, Servicio público.
  • Actividad de limitación o Policía: “restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares”.
  • Actividad de Fomento: “estimula el ejercicio de actividades de los particulares para que se orientan al cumplimiento de fines de interés general”.
  • Servicio público: “La Administración suministra determinadas a los particulares”.
  • En los últimos tiempos, hay quien añade también: potestad sancionadora; actividad arbitral.

Concepto y evolución de la policía administrativa

• Actividad administrativa de policía o limitación: “aquella forma de intervención mediante la que la Administración restringe la libertad o los derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos”. Confusión término “policía”: un órgano del Estado; una función del Estado. Sustitución por “actividad administrativa de limitación” (GARCÍA DE ENTERRÍA, PARADA).

Clases de policía administrativa

La clasificación más importante es la que hace referencia a la intensidad de las medidas interventoras.

1. Deberes o cargas: Cuando la Administración exige a los administrados el comunicar determinados comportamientos o actividades.
2. Autorizaciones: Cuando la Administración somete el ejercicio de un derecho al cumplimiento de determinados requisitos.
3. Prohibiciones e imposiciones: Cuando la Administración impide formalmente al ciudadano hacer algo o le obliga a realizar una conducta.
4. Sacrificio o privación: Cuando la Administración elimina cualquier derecho por razones de interés público.

Límites a la actividad administrativa de limitación

1.- Principio de Legalidad

Art. 103 C.E. “La Administración Pública actúa con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho”.

2.- Principio de Igualdad

Art. 14 C.E. “Los españoles son iguales ante la Ley”.

-Siempre debe actuar con los mismos criterios o justificar los distintos.

3.- Principio de Proporcionalidad

Proporción entre la actividad que desarrolla la Administración y el fin público a que debe responder.

Los medios empleados por la Administración deben corresponder a los fines y resultados.

4.- Principio de la buena fe

Art. 7 del Código Civil. “Los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe”.

5.- Principio del Interés Público

Toda la actividad administrativa debe encaminarse hacia el interés público o el interés común de los ciudadanos.

Técnicas de intervención

Autorizaciones

“Es la actividad de la Administración que hace posible el ejercicio de un derecho que ya pertenece al administrado”.

• Distinción con la concesión (donde no hay derecho preexistente, sino que nace del acto concesional).
• No haya limitación del número de beneficiarios.
• No haya discrecionalidad en el otorgamiento.
• Transmisibilidad: en función del grado de personalización.
  • No es posible: autorizaciones “intuitu personae”.
  • Sí es posible: cuando se otorga en función del objeto.
• Extinción: ejecución de la actividad autorizada; transcurso del plazo, revocación o anulación por incumplimiento; sanción.

Órdenes, mandatos y prohibiciones

Concepto: “Actos de la Administración que hacen surgir a cargo de un ciudadano un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición) y cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia”.

Ha de estar justificada en una norma legal y puede estar legitimada por:

• Potestad de supremacía general que afecta a todos los ciudadanos.
• Potestad de supremacía especial (concesionario, usuario servicio público) o relación jerárquica (funcionarios).

La Potestad Sancionadora

Justificación de la potestad sancionadora

Poder represor del Estado frente a las transgresiones de las normas cometidas por los ciudadanos.

• Quiebra del principio de separación de poderes.
• Necesidad de asegurar un mínimo de potestades coercitivas para el cumplimiento de los fines de la Administración.
• Especialidad de las normas.
• Necesaria rapidez en la respuesta.
• No medidas de privación de libertad.
• Pleno sometimiento a la Ley y al Derecho.

La Potestad Sancionadora en la Constitución de 1978

• Art. 25 CE: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente”.
• “La Administración no podrá imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad”.
• La CE recoge la dualidad de sanciones (administrativas y penales).
• Las fronteras entre unas y otras son cercanas y los principios deben ser los mismos.
• La diferencia estriba en razones de política criminal.
• Las condiciones para la imposición de sanciones, según la Constitución Española, son:
  • Sujeción al principio de Legalidad. La potestad sancionadora solamente se aplica cuando así lo ha previsto la Ley.
  • Nunca penas privativas de libertad.
  • Respeto a derechos de defensa. Art. 24.
  • Revisables por los tribunales de Justicia.

Principios de la potestad sancionadora

• Recogidos en la LPAC. Carácter básico.
• Principios recogidos del Derecho Penal.

1.- Principio de legalidad

• 127.1 LPAC; “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley”.
• Reserva de ley.
• Ley estatal/ley autonómica:
  • Tesis exclusividad estatal: apoyo en art. 149.1.1 CE (garantizar mismas condiciones en todo el territorio nacional).
  • Postura TC: las CCAA pueden adoptar normas sancionadoras en el ámbito de sus competencias.

2.- Principio de Tipicidad

• Solamente constituyen infracciones las conductas previstas como tales en una Ley.
• La conducta debe estar previamente definida.

3.- Principio de Irretroactividad

• Las disposiciones sancionadoras tienen que estar vigentes en el momento en que se produzcan los hechos.
• Excepción; casos favorables.

4.- Principio de Responsabilidad

• Solo se admite la responsabilidad personal. Solamente responden los que han cometido la infracción.
• Excepción: Incumplimiento de obligaciones de prevenir la infracción administrativa. Padres de menores, dueños animales.
• Sociedades y personas jurídicas.

5.- Principio de Proporcionalidad

• La sanción debe guardar una proporcionalidad con la infracción cometida.
• Para la graduación:
  • Intencionalidad o reiteración.
  • Naturaleza perjuicios causados.
  • Reincidencia.
• Las sanciones no deben favorecer al autor de la infracción. Ejemplo: Planes urbanísticos.

6.- Principio Non bis in idem

• Nadie puede ser condenado o sancionado dos veces por el mismo motivo.
• Preferencia vía penal.
• Los hechos probados por los Tribunales vinculan a la Administración.

Infracciones y sanciones

• Infracciones: “Vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales por la Ley”.
  • Clasificación: leves, graves y muy graves (129.1 LPAC).
  • Prescripción:
    • Según legislación específica; si no: leves, 6 meses; graves, 2 años; muy graves, 3 años.
    • Interrupción cómputo: iniciación procedimiento con conocimiento interesado.
    • Reanudación: paralización expediente por un mes por causa no imputable al presunto responsable.
• Sanciones: “La respuesta de la Administración ante las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como infracciones por la Ley”.
  • Diferencias sanción penal/administrativa:
    • Autoridad que la impone (Tribunales/ Administración).
    • Alcance y ámbito: penal, privación de libertad; administrativa, mayores sanciones económicas.
    • Finalidad asignada: penal, reeducación y reinserción social (25.2 CE); administrativa, meramente preventiva y represiva, nunca rehabilitadora.
  • Prescripción: Leves, 1 año; graves, 2 años; muy graves, 3 años.

Procedimiento sancionador

1.- Garantía del procedimiento (134 LPAC):

• Los procedimientos sancionadores deben tramitarse conforme a las normas previstas.
• Inobservancia: nulidad de pleno derecho (62.1.e) y 134.3 LPAC).

2.- Derecho de defensa (135 LPAC): catálogo de derechos para todo presunto responsable

• a) Ser informado de los hechos que se le imputan, las infracciones que pueden constituir y las sanciones que acarrean.
• b) Conocer identidad instructor y autoridad competente para sancionar, así como norma que atribuye competencia.
• c) Formular alegaciones y utilizar los medios de defensa que el ordenamiento jurídico declare pertinentes.
• d) Demás derechos reconocidos en art. 35 LPAC.
• La directa conexión con art. 24 CE obliga también a reconocer: no confesarse culpable; no declarar contra sí mismo.

3.- Presunción de inocencia

• El ciudadano es inocente mientras no se demuestre lo contrario. Es a la Administración a quien corresponde demostrar que el ciudadano ha cometido la infracción.
• Presunción de veracidad de los agentes de la Autoridad.

Procedimiento sancionador. Procedimiento general

• R.D. 1398/1993 de 4 de agosto, aprueba el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.
• Muchos procedimientos.
• Carácter complementario y supletorio.

1.- Actuaciones previas

• Posibilidad de realizar actuaciones para determinar idoneidad apertura expediente.
• Desarrollo de la información previa art. 69.2 LPAC.
• Objeto: precisar todo lo que conduce a justificar incoación, y en concreto: hechos constitutivos, identificación presuntos responsables.
• Por el órgano que tenga atribuida la competencia de investigación, averiguación e inspección sobre la materia o, en su defecto, el competente para acordar iniciación (12.2 RPS).

2.- Iniciación

• Modos de inicio:
  • a) De oficio. El órgano que tiene atribuida la competencia conoce el hecho y pone en marcha el procedimiento.
  • b) Orden superior.
  • c) Petición razonada.
  • d) Denuncia. identidad de quien la presenta; relato de los hechos que pudieran constituir la infracción; fecha comisión; si es posible, identificación responsable.
• Acuerdo de iniciación; contenido mínimo (art. 13.1 RPS):
  • Identificación persona presuntamente responsable.
  • Relación sucinta de hechos que motivan la incoación del expediente, así como calificación jurídica y sanción que pudiera corresponder.
  • Órgano instructor competente y, en su caso, Secretario.
  • Órgano competente para la resolución y norma que atribuye la competencia.
  • Medidas provisionales.
  • Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
  • Traslado al instructor, junto con actuaciones practicadas, y se notifica al interesado, con la advertencia que si no presenta alegaciones en plazo se puede entender como propuesta de resolución siempre que contenga un pronunciamiento sobre responsabilidad (13.2 RPS).
• Una vez iniciado, el interesado puede reconocer en cualquier momento su responsabilidad, imponiéndose la sanción que proceda y finalizando el expediente (8 RPS); si la sanción es pecuniaria, el pago implica terminación del procedimiento.

Instrucción

• Notificado acuerdo iniciación a interesado: 15 días para presentar alegaciones, documentos, proponer prueba… (16.1 RPS).
• Práctica de las pruebas.
• Concluida: propuesta de resolución; contenido (18 RPS).
  • Fijar hechos enjuiciados, concretando los que se consideran probados.
  • Determinar infracción administrativa en la que se subsumen.
  • Persona/s responsables.
  • Propuesta sanción/existencia responsabilidad.
• Se traslada a los interesados: 15 días para presentar alegaciones; puesta a disposición del expediente; debe acompañarse a la notificación una relación de documentos obrantes en el expediente.
• Transcurrido plazo: traslado al órgano competente para resolver.
  • Omisión trámite de audiencia previa: vicio de gravedad en el acto sancionador (entre otras cosas, puede generar indefensión).

Resolución

• Recibido expediente por órgano competente, puede acordar la realización de actuaciones complementarias (20.1 RPS).
• Debe ser motivada, debiendo resolver todas las cuestiones planteadas por los interesados o que deriven de las actuaciones practicadas.
• Contenido (20.4 RPS); además de los del 89.3 LPAC:
  • a) Valoración pruebas practicadas, con especial atención a aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión final.
  • b) Persona responsable.
  • c) Infracción cometida y sanción a imponer, concretando preceptos.
  • d) Existencia de responsabilidad y archivo actuaciones.
• Caducidad expediente: si no recae resolución en 6 meses desde iniciación, excluyéndose del cómputo las interrupciones por causas imputables a los interesados (20.6 RPS); el archivo, previa solicitud del interesado.

Procedimiento simplificado

• 23 RPS: cuando existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción cometida como leve.
• Decisión: en el acuerdo de iniciación; comunicar a los interesados (24.1 RPS).
• Principal efecto: reducción de trámites y plazos.
• Tras acuerdo de iniciación: 10 días para esclarecer hechos, alegaciones… y proposición y práctica prueba (24.2 RPS).
• Propuesta de resolución.
• Traslado al órgano competente para que resuelva en 3 días.
• Si órgano instructor aprecia durante la tramitación que los hechos son constitutivos de infracción grave o muy grave: ordenar continuación por procedimiento general.