El Acto Administrativo

Elementos del Acto Administrativo

A) Elementos Subjetivos

• Sujeto activo: Es un órgano de la Administración que ha de actuar dotado de capacidad y competencia. La capacidad (o potestad) corresponde a la persona jurídico-pública o Administración Pública, que, según el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, comprende:
• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local.
• Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.

Las Administraciones Públicas se estructuran en órganos administrativos, y la competencia es, según D´Alessio, la “medida de la potestad atribuida a cada órgano”. Según el artículo 34.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), “los actos administrativos se producirán por el órgano competente”. La competencia puede ser material o funcional (por razón de la materia: función pública, turismo, …), territorial (por razón del territorio: municipal, insular, autonómica, …) y jerárquica (por razón del grado jerárquico del órgano: del Director General, del Viceconsejero, …).

• Sujeto pasivo: El destinatario del acto (ej.: el sujeto al que se sanciona).

B) Elementos Objetivos

• Contenido: Es el objeto del acto o efecto práctico que con él se quiere conseguir y se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos (artículo 34.2 LPAC). El contenido tiene cuatro partes:
• Contenido esencial o natural: Aquel sin el cual el acto no tiene existencia, necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo respecto de los demás.
• Contenido implícito: Cláusulas no expresas, que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma especie.
• Contenido accidental: Integrado por las cláusulas accesorias, dirigidas a modificar el contenido esencial del acto: condición –hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo-, término –día desde el cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto- y modo –carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto administrativo-.
• Causa: Son las circunstancias de hecho que justifican la producción de un acto (el porqué; ej.: falta disciplinaria), frente a su finalidad (el elemento teleológico, el para qué), que es el interés público (ej.: restitución del orden violado a través de la imposición de una sanción).

C) Elementos Formales

• Procedimiento: Es el cauce formal de la serie de actuaciones en que se concreta la actividad administrativa de los órganos de la Administración para que sus resoluciones tengan validez jurídica.
• Forma de exteriorización del acto: En el Derecho Administrativo normalmente es escrita (a través de medios electrónicos), a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia (ej.: señal de un agente de la autoridad ordenando parar a un vehículo) –artículo 36.1 LPAC-.

En un acto expropiatorio, es la privación coactiva de la propiedad de una persona; en un acto de nombramiento de un funcionario se designa a la persona que ha superado el procedimiento selectivo. En un acto expropiatorio, la indemnización o justiprecio; en un acto de nombramiento de un funcionario, el derecho a la retribución correspondiente. Orden de retirar la nieve de la fachada de los locales comerciales cuando nieve. Ampliación del horario de un local musical el día del Entierro de la Sardina. Exigencia de toma de posesión para que surta efectos el nombramiento de un funcionario.

Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo

Ejecutividad: Vocación del acto administrativo de producir efectos jurídicos, bien con la colaboración del interesado o en contra de su voluntad. La ejecutividad se menciona en el artículo 38 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) y se define en el artículo 98 LPAC:

• a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
• b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
• c) Una disposición establezca lo contrario.
• d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Ejecutoriedad: Privilegio de los actos administrativos de producir efectos jurídicos en contra de la voluntad del interesado. Como requisitos de la misma, el artículo 97 LRJPAC establece dos:

• a) Que previamente haya sido dictada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
• b) Que dicha resolución haya sido notificada al interesado.

Límites de la Ejecutividad: Suspensión del Acto Administrativo

A) La Suspensión en Vía Administrativa

Según el artículo 117 LPAC, la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

• 1) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
• 2) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 LPAC.

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó. También se prevé la posibilidad de suspensión de los actos sometidos a un procedimiento de revisión de oficio, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (artículo 108 LPAC).

B) La Suspensión en Vía Judicial

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, prevé en sus artículos 129 a 136 la posibilidad de solicitar la suspensión de la ejecución del acto impugnado cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder al recurso contencioso-administrativo su finalidad legítima por dos motivos:

• 1) Cuando de la ejecución se puedan derivar perjuicios de imposible o difícil reparación (periculum in mora).
• 2) Cuando en el recurso concurra apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), que se concreta en la existencia en el acto que se impugna de causas de nulidad de pleno derecho que sean manifiestas y ostensibles.

Ejecución de la orden de demolición de una vivienda habitada. Nombramiento de un funcionario que carece de la titulación exigida en la convocatoria del procedimiento selectivo.

Técnicas de Control de la Discrecionalidad

Todo acto de autoridad debe sujetarse a un ordenamiento jurídico para que su actuar sea permitido, lo que implica la existencia de límites dentro de los cuales la discrecionalidad tampoco escapa. Dentro de los límites que nos señala un Estado de Derecho podemos establecer la misma ley, que establecerá los requisitos a los que se ha de sujetar la autoridad. Un límite también importante es la finalidad del acto, que ha de ser la satisfacción de la mejor manera del interés público. Un límite especialmente importante lo constituye la existencia de elementos reglados dentro del acto discrecional, las reglas formales, como la competencia y el procedimiento. Y es que no existe ningún acto totalmente discrecional.

Otro tipo de límites son:

• a) Los hechos o presupuesto fáctico del acto (situación de necesidad social como presupuesto de la concesión de una subvención por adjudicación directa).
• b) Principios Generales del Derecho, como la razonabilidad, la prudencia, la buena fe, la justicia, la equidad, la igualdad, la libertad, el evitar el mayor perjuicio, etc.
• c) Autolimitación de la administración, al dictar reglamentos o circulares que establezcan requisitos formales adicionales.

Existen varias teorías sobre el uso indebido de las potestades discrecionales:

• Teoría de la desviación de poder: Según la doctrina francesa, aparece cuando se persigue un fin distinto al previsto por el ordenamiento jurídico (artículo 70.2 LJCA).
• Teoría de la oportunidad: Exige la adecuación necesaria de medios para lograr los fines públicos específicos que el acto administrativo de que se trate tiende a lograr.
• Teoría de los conceptos jurídicos indeterminados: De origen alemán, distingue entre la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados. Al referirnos a concepto jurídico indeterminado hacemos referencia a aquellos conceptos existentes en las leyes que por ser abstractas, universales y generales, tienen que incluir términos universales ante la imposibilidad de un casuismo (por ejemplo: utilidad púbica, urgencia, etc.). El concepto jurídico indeterminado no depende de una voluntad discrecional sino de una interpretación de la ley, pero no una elección entre alternativas igualmente justas, porque admite una única solución justa, por lo tanto al hablar de conceptos jurídicos indeterminados hacemos referencia a unidad de solución, en oposición a la potestad discrecional que admite pluralidad de soluciones.