Actos Normativos con Fuerza de Ley y Tratados Internacionales en España

A) Actos normativos con fuerza de ley

Constitucionalmente existen dos tipos de actos normativos gubernamentales dotados de la característica propia de los actos normativos de las Cortes Generales: «fuerza de ley».

a) Decreto legislativo

Las Cortes Generales son las que toman la iniciativa de habilitar al Gobierno para que dicte disposiciones con rango de ley que reciben el nombre de decretos legislativos. La delegación legislativa se caracteriza por los siguientes rasgos:

Existe un límite infranqueable para la delegación: las materias reservadas a la ley orgánica.
El sujeto habilitante no es otro que las Cortes Generales a través de las leyes de pleno. El sujeto habilitado es el Gobierno.
La delegación ha de ser formalizada mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o a través de una ley ordinaria, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
Las leyes de delegación deben: otorgar la delegación solo al Gobierno, hacerlo de modo expreso no implícito, para materia concreta, con fijación de plazo para su ejercicio, para un solo acto.
Las leyes de base deberán limitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que hay de seguirse en su ejercicio.
Las leyes ordinarias que autorizan la refundición de textos legales, determinarán en el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación y especificarán si esta se circunscribe a la formulación de un texto único o si se incluye la regularización y aclaración de los textos que han de ser refundidos.
Las leyes de base no podrán autorizar la modificación de la propia ley de base ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Las leyes de base podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

Esta última característica de la delegación nos sitúa ante un tema de verdadera importancia: el control. Este se separa en tres modalidades:

Por los tribunales ordinarios.
Por el Tribunal Constitucional.
Por las propias Cámaras Parlamentarias.

El control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos corresponde al Tribunal Constitucional. En el caso de los decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en la Constitución. El Reglamento del Congreso ha previsto un procedimiento de control para el preciso supuesto de que las leyes de delegación establecieran un control adicional por el Congreso de los Diputados. El Gobierno viene obligado a dirigir al Congreso la correspondiente comunicación que contendrá el texto articulado o refundido y será publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Si en el mes siguiente ningún parlamentario o diputado objetara nada, se entiende que el Gobierno ha hecho un buen uso de la delegación legislativa. Si se formulara alguna objeción, la Mesa del Congreso lo remitirá a la comisión de la Cámara a espera de un dictamen respecto al plazo señalado. Los efectos jurídicos del control serán previstos en la ley de delegación.

La potestad del Gobierno de dictar normas con rango de ley está sujeta a multitud de requisitos formales estrictos orientados a enmarcarse en un cuadro más estrecho que el previsto para el legislador soberano. No cabe, pues, confundir una ley con el decreto-ley. De todo ello sacamos las importantes consecuencias que el Tribunal Constitucional ya ha puesto de manifiesto:

Un precepto determinado que si emanara de las Cortes no sería inconstitucional puede serlo si procede del Gobierno a través de un decreto legislativo por haber ejercitado aquel de modo irregular la delegación legislativa.
Cuando se someta a un control de constitucionalidad por la vía procesal adecuada, un determinado decreto legislativo ha de resolverse en base a criterios estrictamente jurídico-constitucionales para determinar si se han respetado los requisitos formales para el ejercicio de la potestad legislativa por vía delegada, y dicta si el precepto o preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona es, por razón de su contenido, contrario a la Constitución.

b) Decreto-ley

Es aquella norma con fuerza de ley que emana del Gobierno en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, diferenciándose del decreto legislativo por el hecho de que aquí la iniciativa es por parte del Gobierno, mientras que en el caso anterior era de las Cortes Generales mediante la ley de delegación. Tres puntos regulan la institución del decreto-ley:

Necesidad de que el decreto se dicte exclusivamente para afrontar una situación extraordinaria y urgente.
Limitación en cuanto a la materia sobre la que puede incidir el decreto-ley. En ningún caso puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos y a los deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general.
La necesidad de que los decretos-ley sean sometidos inmediatamente al Congreso de los Diputados para su debate y votación de totalidad en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación con objeto de que el Congreso se pronuncie sobre su convalidación o derogación.

Supuesto habilitante: extraordinaria y urgente necesidad

En resumen, la apreciación de la urgencia y necesidad es facultad discrecional del Gobierno, controlable políticamente por el Congreso de los Diputados, pero solo jurídicamente por el propio Tribunal Constitucional cuando el Ejecutivo haga de ella un uso abusivo o arbitrario.

Límites materiales del decreto-ley

La cláusula restrictiva del artículo debe ser entendida de modo que no reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución, ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades ni dé pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos. Para el Tribunal, los decretos-ley no pueden incidir en el sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ningún problema interpretativo suscita la limitación material atento al derecho electoral general que se refiere a todos los procesos electorales de alcance general.

Tramitación parlamentaria del decreto-ley

Publicado en el Boletín Oficial del Estado, el decreto-ley empieza a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada de fuerza de ley, pero ha de ser sometido de inmediato a debate y votación por el Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación. La realidad nos muestra dos alternativas:

La mera convalidación.
Convalidación seguida de la tramitación como ley por el procedimiento de urgencia.

El resultado final de este procedimiento legislativo será una ley formal del Parlamento que sustituye, tras su publicación, al decreto-ley. No puede transformarse en ley el decreto-ley, como ha expresado el Tribunal Constitucional: «la convalidación es una homologación respecto de la situación de necesidad justificada de la iniciativa normativa.»

B) Los tratados internacionales

Son aquellos que responden a la idea tradicional históricamente afirmada en los Estados soberanos. Con ellos no se pretende transferir la competencia de crear derecho sino incorporar al ordenamiento interno una norma de derecho internacional pactada por nuestro Estado con otro u otros Estados o con una organización internacional. El precepto distingue dos tipos de tratados por razón de materia:

Los primeros requieren para su incorporación al ordenamiento interno (los tratados internacionales han de ser publicados oficialmente en nuestro país) la previa autorización de las Cortes Generales (tratan materia del artículo 94.1).
Los segundos (no tratan de materia del artículo 94.1) resultan habilitados por el Gobierno, que debe informar a las Cámaras.

La decisión de las Cortes Generales en el sentido de autorizar la presentación del Estado ha de ajustarse a un procedimiento específico: se iniciará en el Congreso, a cuyo efecto el Gobierno solicitará de las Cortes Generales la concesión de dicha autorización mediante el envío al Congreso de los Diputados del correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros. La decisión requerirá de la mayoría de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre el Senado y el Congreso, se intentará obtener mediante una comisión mixta formada por el mismo número de senadores que de diputados. La comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba de la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

La diferencia entre los dos tipos de tratados tiene una importante consecuencia en lo que refiere al rango con que se han de incorporar al ordenamiento interno. El principio de paralelismo de las formas exige que para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se autorice el mismo procedimiento que para su aprobación.

Los tratados que requieren de la previa autorización de las Cortes Generales pueden modificar o derogar una ley, pero aquellos cuya celebración es competencia del Gobierno no pueden modificarse.