Actividad de Ordenación y Policía Administrativa

Concepto

Es conocida en la actualidad como actividad de ordenación y comprende las actividades que poseen una potencialidad lesiva para el interés general, por ello la administración las somete a ordenación, planificación, organización, dirección, limitación y control. La actividad de policía stricto sensu posee un campo semántico más restringido, se refiere a la actividad de mantenimiento del orden público y de indagación y persecución de las actividades ilícitas y específicamente a los servidores públicos que se encargan de la misma.

El estado absoluto convierte la policía en un título general de intervención para lograr una situación satisfactoria de la cosa pública, mientras que el estado constitucional proclama que cualquier restricción de la libertad de los ciudadanos requiere una habilitación específica otorgada por ley.

Tipología de Policía Administrativa

1. Las intervenciones generales o de policía general: que son los cuerpos y fuerzas de seguridad cuyo objetivo es mantener el orden y seguridad públicos.
2. Las intervenciones especiales o de policía especial: que son aquellas que derivan de títulos de intervención distintos a los de mantenimiento del orden público y están referidos a aspectos concretos de la actividad administrativa. (Ej. policía sanitaria, o inspector de sanidad o también la policía minera o inspección de minas o aguas). Esta clasificación puede darse según estemos en Ámbito Estatal, Ámbito autonómico y Ámbito local.

Técnicas de Policía Administrativa

En este apartado veremos las técnicas a través de las cuales se emplean estas actividades: el art 84 de la Ley 7/85 se recogen unas cuantas actividades comunes a todas las Administraciones:

1. La reglamentación: a través de los reglamentos que son el desarrollo de los mandatos legales se establecen las posibles intervenciones que puede realizar la administración.
2. Las autorizaciones: suponen el sometimiento de las autorizaciones y sus equivalentes a la administración de modo que podemos decir que Las autorizaciones son actos por los cuales la administración permite o consiente el ejercicio de una actividad privada o pública previa confrontación con el interés público y la naturaleza de la autorización o acto administrativo es meramente declarativo por eso suelen ser tasadas y no discrecionales dado que no se concede ningún derecho nuevo al ciudadano, sino que se limita a remover los obstáculos.
   • Clases de autorizaciones:
     • Simples: su objeto es comprobar la actividad autorizada y acotarla negativamente
     • Operativas: Van más allá para encauzar positivamente la actividad a la que la autorización se refiere. Estas pueden ser por funcionamiento cuando se refieren al ejercicio de una actividad que va a prolongar indefinidamente en el tiempo; o por operación cuando se refieren a una autorización determinada.
     • Regladas: cuya concesión está establecida en un derecho preexistente. Las Discrecionales son en las que la administración tiene facultades de apreciación más amplias estas son muy pocas.
     • Personales: se conceden teniendo en cuenta a la persona, sus circunstancias personales y no son transmisibles por ej. permiso para usar armas de fuego
     • Reales: Aquellas en las que se tiene en cuenta el objeto sobre el que versa la actividad del peticionario y son transmisibles aunque sea necesario comunicarlo a la administración por ej. licencias urbanísticas
     • Mixtas: Aquellas que tienen una doble dimensión, es decir que tienen en cuenta los elementos personales y los reales.

Servicios Públicos

Concepto

Es aquella por la que la Administración satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados. La actividad de prestación se denomina también de servicio público, un término polémico y polisémico al mismo tiempo. Polémico por la tensión político-ideológica que suscita entre quienes ven en los servicios públicos los males de la estatalización, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del déficit público en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va más de la eficiencia económica y servicial.

Polisémico en cuanto por servicio público no se entiende exclusivamente una forma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestación, de limitación o de fomento. En este sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el fomento de la acción de los particulares. El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano administrativo.

Evolución Histórica

Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía absoluta hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno y administración. Construido en la Europa continental en los últimos siglos sobre la ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio y carácter nacional, están desapareciendo en nuestros días por las contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica que socaban los fundamentos del Estado del Bienestar. Una señal más de la crisis del Derecho público.

Caracteres

En cada momento histórico existen unas prestaciones que los particulares demandan por considerarlas imprescindibles o relevantes para el funcionamiento del sistema social y económico (Estado del Bienestar), aunque no son idénticas las necesidades ni las prestaciones en todo momento ni en todo lugar. Esa demanda social de prestaciones determina la asunción formal de su satisfacción por os poderes públicos, que les toman como responsabilidad propia.

La asunción de un servicio público no precisa de un acto formal de calificación ni de afirmación de la responsabilidad sobre el mismo, pues la transformación de privadas en públicas de las actividades en que consisten puede ser un proceso paulatino e insensible, paralelo al crecimiento de la necesidad de las mismas. No necesariamente los presta la Administración o una empresa pública, ya que lo más frecuente es que los presten sujetos privados, si bien sometidos al control y dirección de la Administración titular del servicio.

Las Formas de Gestión de los Servicios Públicos. En Especial, la Concesión de Servicio Público

Acto en el que la Administración transfiere a un particular la facultad de realizar una determinada actividad que por pertenecer a la titularidad de la ADI. No formaba parte del patrimonio jurídico de aquel. El art. 156.a) LCAP modalidad de contrato de gestión de servicios en la que el empresario gestionará el servicio a su riesgo y ventura. El art. 203 de RCE, posibilidad de que la ADI. Delegue en el concesionario facultades de policía, delegación de poderes de autoridad viene determinado por el tipo de servicio que se contrate. El contrato por el cual una ADI pública se encomienda a una persona física o jurídica privada, la gestión de un servicio a su riesgo y ventura, durante un plazo determinado. La relación entre la AD. Y el concesionario se rige por:

• El contrato propiamente dicho y el pliego de condiciones
• La reglamentación administrativa del servicio, esta relación tiene un carácter mixto, contractual y reglamentario.

El concesionario tiene la obligación de gestionar personalmente el servicio según las cláusulas del contrato y la regulación. El incumplimiento puede ser sancionado con multas o incluso con rescisión del contrato. Los derechos son los ingresos económicos y las ventajas financieras que se hayan establecido, es necesaria la utilización del dominio público.

Expropiación Forzosa

La Evolución Histórica de la Institución

En la Edad Media se recoge una primera regulación de la figura. La regulación moderna de la institución arranca de la Revolución francesa, concretamente de la Declaración de Derechos del Hombre y del ciudadano. Se dice que la propiedad es un derecho inviolable, el único límite es la posibilidad de ser privado de él cuando la necesidad pública, legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condición de una justa y previa indemnización. Se acepta un poder de expropiar en manos del Estado, aunque sujeto a un sistema de garantías, razones por las que puede proceder la expropiación: necesidad pública evidente; constatación por la ley de ese caso límite; indemnización.

La CE dice (art. 33) que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. La LEF introduce un nuevo concepto de expropiación forzosa, limitado a la adquisición forzosa de inmuebles por razón de obras públicas; altera aspectos sustanciales de la regulación de la institución; impone por primera vez, el principio general de responsabilidad patrimonial de la administración.

Jurisprudencia del TC dice que la uniformidad normativa impuesta por la CE supone la igual configuración y aplicación de las garantías expropiatorias en todo el territorio del estado y, el estricto respecto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoración del justiprecio y del procedimiento expropiatorio establecidos por ley estatal para los distintos tipos o modalidades de expropiación.

Su Naturaleza y Justificación

La Ley de 16 de diciembre de 1954, reguladora de la expropiación forzosa, define la expropiación como cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cuestión de ejercicio. Por causa de expropiación se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo.

Se define como utilidad pública en la Ley de expropiación de 1836 como aquellas que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente. La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión generalizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expropiación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causas de utilidad pública, en el interés social.

En nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas de utilidad pública o interés social de determinadas categorías de actuaciones sobre ciertos bienes, o declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza.

Los Sujetos de la Potestad Expropiatoria

El expropiante

El titular de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria sólo se reconoce a las CCAA, El Estado, La Provincia y el Municipio. No pueden, salvo que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la Administración institucional, que habrán de solicitar su ejercicio, cuando proceda, a la Administración territorial de que dependan. Cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia.

El beneficiario

El sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo el bien o derecho expropiado y pagando el justiprecio. Esta condición puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona, pública o privada, distinta. Por ello pueden ser beneficiarios por causa de utilidad pública tanto los propios entes Territoriales, como los Entes institucionales y los concesionarios de obras o servicios públicos a los que se reconozca legalmente esta condición. Deberán justificar debidamente su condición al solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio y durante su curso les corresponde impulsar el procedimiento, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, presentando hoja de aprecio y aceptando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios; pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio.

El expropiado

Es el propietario o titular de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, que ha de ser indemnizado mediante el justiprecio. La Administración considerará como expropiados a quienes constan como titulares de los bienes o derechos en los Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, o a quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, al que lo sea pública y notoriamente. Para que en ningún caso pueda resultar paralizado el expediente por la ausencia de los propietarios, titulares o su incapacidad, la Ley establece:

• Las diligencias del expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relación de bienes a que afecta la expropiación, no compareciese en aquél los propietarios o titulares, estuviesen incapacitados y sin tutor o representantes, o fuera la propiedad litigiosa.
• Los que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfrutan se consideran, sin embargo, autorizados para verificarlo en los supuestos de expropiación, depositándose las cantidades a que ascienda el justiprecio disposición de la autoridad judicial para que les dé el destino previsto en las leyes.

Su Objeto

Cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente e impliquen venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera casación de su ejercicio, cualesquiera titularidades de orden patrimonial pueden ser objeto. La indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los daños y perjuicios directos e indirectos provocados. Los efectos de la expropiación:

• La sustracción de una determinada titularidad o situación jurídica del patrimonio de dicho sujeto, pérdida patrimonial del sujeto.
• La privación ha de ser singular.
• La disminución o empobrecimiento patrimonial que experimenta el expropiado tiene su correlación en el beneficio que otra obtiene.
• La privación singular ha de ser acordada imperativamente.
• La obligación de pago del justiprecio, que ha de consistir en una compensación integral, en el valor de sustitución de la cosa a precios de mercado, la cantidad que el expropiado precisa para restablecer la situación patrimonial anterior a la expropiación. El valor del bien debe ser un valor de sustitución, debe incluir el importe de todos los restantes daños, perjuicios y costes derivados. Los criterios de valoración:
  1. Criterio de capitalización de los valores fiscales, valores que los bienes tengan asignados en los diferentes tipos de impuestos.
  2. Valores mercantiles.
  3. Regla de la libertad de valoración, tanto el propietario como la ADI.

La tardanza en la fijación de justiprecio cuando hayan transcurrido más de 6 meses que se computa como día inicial del mismo la fecha de iniciación del expediente, el día final del plazo es el de la fecha del acuerdo del Jurado provincial de Expropiación. Si la demora en el pago del justiprecio es superior a dos años, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación.

La Causa Expropiandi

Por causa de expropiación se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo. La utilidad pública es la que tiene por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente. De otro lado la Ley balanza las exigencias y garantías procedimentales del trámite de la declaración de utilidad pública que se entiende implícita en relación con la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de las AAPP. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al Consejo de Ministros u Órgano de la Comunidad Autónoma. El mismo mecanismo de declaración genérica es aplicable a los bienes muebles. En nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública.

El Justo Precio o Indemnización Expropiatoria

Concepto

El administrado queda sujeto al ejercicio de tal potestad y a su efecto directo e inmediato, que es el sacrificio singular en que la expropiación consiste. Este sacrificio queda compensado con una indemnización pecuniaria. El principio de la indemnización como elemento esencial de la expropiación forzosa está establecido en nuestro derecho, por un precepto constitucional. Toda expropiación implica en nuestro derecho un deber de indemnizar.

La indemnización es un elemento esencial de la institución expropiatoria; se ha hablado con reiteración de que la expropiación es una técnica de conversión de derechos: el bien expropiado se convierte en su valor económico, que permanece en el patrimonio del expropiado; la pérdida del bien objeto de la expropiación se compensa en un balance teórico del patrimonio del expropiado, con un crédito sobre su justo precio, por el mismo, idéntico, valor. Este crédito grava al beneficiario de la explotación y no al ente expropiante.

El Principio Previo Pago y las Expropiaciones Urgentes

El principio previo pago

La regla del previo pago luce todavía en el CC, aunque se emplea el término indemnización, y en la Ley de Expropiación vigente. La regla del previo pago ha sufrido también un proceso que ha llevado a su práctica desaparición, iniciado por la generalización del procedimiento de urgencia que sustituye el pago por el depósito y por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que dicha regla no tiene sentido. La CE ha sustituido en el art. 33.3 la expresión tradicional previo pago por la de mediante la correspondiente indemnización como una configuración del justiprecio simplemente indemnizatoria y sin carácter previo.

La expropiación urgente

El Consejo de Ministros puede de manera excepcional declarar urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación motivada por una obra o finalidad determinada. Se entiende cumplido el trámite de necesidad de la ocupación de los bienes según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente y dará derecho a su ocupación inmediata, antes de haberse fijado y pagado el justo precio o indemnización expropiatoria, fase del procedimiento que queda desplazada a un momento posterior a la ocupación, si bien se indica que con preferencia en el trámite para su rápida resolución. Ello debe hacer se realizando unos trámites previos:

• Levantamiento de un acta previa a la ocupación, a la que concurren los interesados, debe describirse el bien expropiable.
• Formulación por la Administración y ulterior depósito en la Caja General de Depósitos de las hojas de depósito previo a la expropiación. Se fija el depósito a pagar, intereses y la indemnización por los perjuicios derivados de la ocupación.
• Efectuado el depósito de esa cifra abstracta y abonados los perjuicios de la rápida ocupación, la Administración, en 15 días, procederá a la ocupación del bien expropiado.

Las declaraciones de urgencia no se producen de hecho en base a urgencias reales y constatadas, hasta el punto que las declaraciones de urgencia preceden en años a su aplicación específica a expropiaciones determinadas; las declaraciones de urgencia se refieren a fines u obras genéricamente aludidas; se producen para obras y finalidades que carecen de todo proyecto, además de tampoco hacerse con motivación.

El Sistema de Determinación del Justiprecio

Mutuo acuerdo

La Administración y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos por mutuo acuerdo, y si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado de Expropiación, sin perjuicio de que esa posibilidad negociadora se mantenga siempre abierta poniendo fin al procedimiento.

Cuando el beneficiario sea la Administración y no un particular, y el justiprecio haya de sufragarse con cargo a fondos públicos se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del Servicio, informe de los servicios técnicos, fiscalización del gasto por la Intervención y acuerdo del Ministro o, en su caso, acuerdo del órgano correspondiente de la CA. El TS precisa que es la fecha de la suscripción del acuerdo con el expropiado y no la aprobación por la autoridad competente la determinante para entender perfeccionado este negocio jurídico, calificado de compraventa civil cuando la adquisición amigable se produce con anterioridad y al margen del procedimiento expropiatorio. La jurisprudencia ha resaltado también que el precio pactado en el convenio expropiatorio es la indemnización total sobre el que no procede aplicar el 5% del premio de afección.

El Jurado de Expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio

Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro que puede ser un juez civil, un tercer perito, un árbitro nombrado por el juez o un organismo o comisión independiente. El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante Jurado se inicia pasados 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste, y en pieza separada se recoge un extracto de las actuaciones y la descripción del bien a expropiar.

Los expropiados, pasados 20 días, deberán presentar hoja de aprecio, concretando el valor estimado de lo que se ha de expropiar y aportando alegaciones. La valoración será motivada y puede estar avalada por un perito. El beneficiario tiene otros 20 días para aceptar o no la valoración de los propietarios. Aceptada se entenderá determinado el justiprecio y si la rechaza, formulará su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, el cual tendrá 10 días para aceptarla o rechazarla empleando los métodos valorativos que justifiquen su propia valoración aportando las pruebas que considere oportunas.

Si el propietario rechaza la hoja de aprecio de la Administración o el beneficiario, el expediente del justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiación que decidirá ejecutoriamente, en 8 días prorrogables a 15 si es necesaria una inspección personal sobre los bienes o derechos expropiables, sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación.

Su Extensión y Criterios de Estimación

El TS entiende que en los elementos integrantes de la valoración se comprenden todos los daños y perjuicios patrimoniales, incluyendo dicha indemnización en el justiprecio. No son indemnizables las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables salvo cuando se hubieran realizado de mala fe. Todos estos efectos negativos de la ley los despacha con compensación alzada por aquel concepto: el 5% como premio de afección.

Sobre el momento de la valoración de los bienes expropiados, aquél se efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.

El Pago del Justo Precio

Una vez fijado el justo precio por el jurado, se procederá a su pago en el plazo máximo de 6 meses, sin perjuicio de que pueda continuar el eventual litigio entre las partes en vía contencioso-administrativa sobre la cuantía correcta de dicho justo precio. En ese supuesto es obligatorio efectuar el pago de la cifra fijada por el jurado en virtud del principio de ejecutoriedad. El pago se verificará en dinero, y estará exento de toda clase de gastos, impuestos, gravámenes o arbitrios del Estado, Provincia o Municipio, y también, de las CCAA.

La posibilidad de un pago en terrenos de valor equivalente se admite con normalidad por la legislación urbanística mediante acuerdo con el expropiado. En caso de que el expropiado rehúse recibir el precio o si existe litigio sobre el derecho a percibirlo entre varios interesados o con la Administración expropiante, el pago se entiende realizado mediante consignación de su importe en la Caja General de Depósitos. Del pago o de la consignación sustitutoria se levantará un acta ante el Alcalde del término en que radican los bienes. Este acta constituye el título de la adquisición expropiatoria, da por ello derecho a la ocupación, retenida por el principio del previo pago, y junto con el acta de ocupación constituye título inscribible en el registro de la propiedad y demás registros públicos de la transferencia expropiatoria.

Su Garantía Frente a Demoras y Depreciaciones Monetarias

El expropiado se ve privado de un bien concreto y en su lugar el sistema legal pone una indemnización que ha de corresponder exactamente a la pérdida sufrida, el valor total de su patrimonio no ha de sufrir quebranto tras la operación expropiatoria; si entre las dos prestaciones de este fenómeno de cambios se intercala un transcurso temporal de alguna duración, rompiendo la paridad temporal entre las dos prestaciones.

La LEF utilizó técnicas para evitar las injusticias sustanciales que esas situaciones producían:

• Una reducción drástica de los plazos del procedimiento expropiatorio: la duración máxima de los trámites quedan fijados en un mes para la declaración de la necesidad de la ocupación; 58 días para la fijación del justiprecio: 6 meses para el pago.
• La técnica de los intereses de demora: el beneficiario debe adicionar al justiprecio el interés legal, si transcurren 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse fijado el justiprecio o si fijado éste no se hace efectivo en el mismo plazo.
• Ha de procederse a una nueva valoración del bien expropiado si transcurren 2 años desde que se ha fijado el justiprecio sin hacerlo efectivo.
• La declaración de turno preferente de los procesos sobre expropiación forzosa.

La jurisprudencia del TS sobre el devengo de intereses de demora, dispone que serán automáticos. El plazo de prescripción para la reclamación sustantiva de estos intereses es de 5 años, y no caben intereses de intereses. La cuantía de estos intereses se establece ahora cada año por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. El dies a quo para el cómputo del plazo de 6 meses en el supuesto de intereses de demora en la fijación del justiprecio es siempre la fecha de iniciación legal del expediente expropiatorio, el día en que gana firmeza el acuerdo de necesidad de ocupación, aunque la pieza separada de justiprecio se abra realmente más tarde.