1.- Los Dictámenes y la Interpretación de la Ley en Sede Administrativa

1. Deficiencias en el Entendimiento de Dictámenes Administrativos como Leyes

En ocasiones, el Congreso delega parte de su soberanía a órganos de la Administración, como la Contraloría General de la República (CGR), que puede interpretar la ley mediante dictámenes. Se argumenta que la elección del Contralor por el Senado le otorga legitimidad para interpretar la voluntad del legislador. Sin embargo, esta facultad también reside en otros organismos fiscalizadores, lo que puede resultar en la concentración de tres poderes en un mismo órgano: fiscalizar, normar y sancionar.

Esta concentración de poderes no se justifica, ya que el objetivo de que los dictámenes sean especializados y técnicos no se cumple. En la práctica, los dictámenes son meramente consultivos y no logran aclarar las materias. Además, se presentan abusos por parte de los funcionarios:

• Interpretan textos según la conveniencia del gobierno de turno, poniendo la norma al servicio del Estado y no de la persona, contradiciendo el artículo 1 de la Constitución.
• Interpretan normas para cubrir actuaciones de la administración sin respaldo legal, infringiendo el artículo 7, incisos 1 y 2 de la Constitución.
• Exceden su competencia al interpretar normas fuera de su especialidad, invadiendo la competencia exclusiva de la CGR.
• Alteran el estatus jurídico o innovan en el ordenamiento, funciones exclusivas de los tribunales de justicia (artículo 76 de la Constitución) y del poder legislativo (artículo 66 de la Constitución).

Estos abusos generan confusión, quiebran la seguridad jurídica y contradicen principios constitucionales. El artículo 4 de la Constitución establece que las leyes y sus aclaraciones deben ser discutidas y producidas por el foro parlamentario. El artículo 5 le confía la soberanía directamente al poder legislativo, sin intermediarios. Finalmente, el artículo 64 prohíbe a la Administración normar sobre garantías constitucionales, cuyo ejercicio solo puede ser regulado por ley.

2. Ejemplos de Concentración de Poderes en Órganos de la Administración

• DFL 7 Hacienda y el Código Tributario: permiten al Director del SII interpretar administrativamente las normas tributarias.
• DFL 2 Trabajo y Código del Trabajo: facultan a la Dirección del Trabajo para interpretar las leyes laborales.
• Ley 16396: Superintendencia de Seguridad Social.
• DL 1097: Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF).
• DL 3538: Superintendencia de Valores y Seguros (SVS).
• Ley 18410: Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
• Ley 18410: Superintendencia de Salud (estatuto ley 19937).
• Ley 19995: Superintendencia de Casinos de Juego.
• Ley 18168, General de Telecomunicaciones: el ministro interpreta las disposiciones legales y reglamentarias.

3. Manifestaciones de la Amplia Interpretación de Dictámenes Administrativos

Se manifiesta en interpretaciones abusivas e ilegales, como se ha descrito en el punto 1.

4. Posibilidad de Discusión de Dictámenes Administrativos en Sede Judicial

Sí, estos actos son susceptibles de impugnación judicial. La Ley 18575 (LOCBGAE) establece en su artículo 2 que “todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes”. Se debe observar el principio de impugnabilidad de los actos administrativos (artículo 3, inciso 2), que incluye decretos, resoluciones y dictámenes.

Las vías procesales para discutir estos dictámenes son:

• Recurso de Protección (artículo 20 de la Constitución): ampara a las personas frente a actos ilegales o arbitrarios que afecten sus derechos. Cuando los dictámenes innovan o alteran el estatus quo, se consideran ilegales.
• Acción de Nulidad de Derecho Público: basada en los artículos 6, 7, 19 N°3, 38 inciso 2 y 76 de la Constitución.
• Acción Declarativa de Mera Certeza: define el derecho aplicable en casos donde la Administración impone interpretaciones que no se ajustan al sentido de la ley, afectando los derechos de las personas.

2.- La Contraloría Hoy

1. Interpretación de las Potestades de la Contraloría

Las potestades de la CGR deben interpretarse según la Constitución de 1980, que le reconoce la función de control de legalidad de los actos de la administración (artículo 98). Esto no significa que la CGR pierda sus atribuciones, sino que estas deben conciliarse con las de los tribunales para que ambas sean eficaces. La interpretación de la Constitución debe buscar que todas sus normas produzcan resultados, evitando la reducción o menoscabo de alguna de ellas.

2. Interpretación del Control de Constitucionalidad y Legalidad

La CGR ejerce el control de legalidad mediante dos medios:

a) Pronunciamiento sobre la legalidad y constitucionalidad de decretos y resoluciones (toma de razón): busca revisar preventivamente la validez de los actos administrativos, sin perjuicio de las atribuciones del Tribunal Constitucional (TC) y los tribunales del Poder Judicial. La CGR ejerce un control a priori, abstracto y generalizado, mientras que los tribunales ejercen un control a posteriori, concreto y eventual. No hay superposición de controles. La utilidad de este sistema radica en su efecto disuasivo.

b) Emisión de dictámenes interpretativos: para la correcta aplicación de las leyes y reglamentos. Para evitar colisiones con la jurisdicción, se debe considerar:

• Artículo 6 inciso III de la LOCCGR: la CGR no intervendrá en asuntos litigiosos o sometidos a tribunales (artículo 76 de la Constitución). Si el asunto está en sede judicial, la CGR no puede emitir parecer. Esta norma impide a la CGR dictaminar sobre la legalidad de un acto administrativo a instancias de un particular si su invalidez pudiera afectar derechos de terceros.
• En casos donde los dictámenes resuelven situaciones particulares u ordenan la invalidación de actos administrativos, algunos consideran que la CGR estaría ejerciendo funciones jurisdiccionales. Sin embargo, la Constitución no restringe las facultades de la CGR en este aspecto. La CGR puede pronunciarse sobre la validez de un acto administrativo reclamado por un particular, siempre que no esté impugnado ante tribunales o comprometa derechos de terceros. Negar a la CGR toda opción contralora desbordaría las posibilidades de los tribunales y no se ajusta a la realidad, especialmente si se obstaculiza el recurso de protección.

3. Límites de la Contraloría al Interpretar Leyes y Reglamentos

Si bien se ha criticado que la CGR solo debería realizar un control procedimental formal, ninguna norma constitucional distingue entre control de forma y fondo. Un control completo debe abarcar la adecuación a derecho. Tras la reforma de 2002, la CGR entiende que el principio de juridicidad implica la racionalidad y proporcionalidad en el actuar de la administración (artículos 6 y 7 de la Constitución). También ha incursionado en el control de conceptos jurídicos indeterminados y la discrecionalidad administrativa, verificando los fundamentos de las decisiones y el cumplimiento de los fines del ordenamiento jurídico. Se vincula también a la idea de eficiencia, objetando abusos en el ejercicio de potestades y excesos en el gasto público.

El único campo vedado es la evaluación de aspectos de mérito o conveniencia de las decisiones políticas o administrativas (artículo 21 B). El límite legalidad-mérito es difuso. Interpretar el artículo 21 B como una lista de tópicos de mérito con alcance general sería errado, ya que una ley orgánica constitucional no puede modificar la Constitución limitando el control de legalidad del artículo 98. El mérito debe entenderse como una forma de afianzar la autonomía de la CGR, evitando que razones políticas o gubernamentales influyan en su pronunciamiento sobre la juridicidad de los actos administrativos.

4. Alcance de la Toma de Razón

La toma de razón implica una revisión de los decretos y resoluciones, como actos administrativos, que no estén legalmente exentos del trámite. Se revisan en cuanto a forma y fondo mediante el control de legalidad, velando por que la actuación de todos los órganos de la administración se someta a la Constitución y a las leyes.

5. Crítica a los Actos Sujetos a Toma de Razón

El artículo 99 de la Constitución señala que están sujetos a toma de razón los decretos y resoluciones que, conforme a la ley, deban tramitarse por la CGR. La regla general es que todos los actos administrativos del artículo 3 de la LBPA cumplan con este trámite, salvo excepciones establecidas por ley orgánica constitucional. Sin embargo, el artículo 10 de la LOCCGR permite al Contralor eximir del trámite a diversos decretos y resoluciones, invirtiendo la regla general. Esto es inconstitucional, ya que la exención debería ser la excepción y no la regla.

Se ha argumentado que la CGR no puede revisar todos los decretos y resoluciones con la debida acuciosidad. Sin embargo, el problema no es la CGR, sino la burocracia, que crea servicios públicos con funciones imprecisas y amplias prerrogativas discrecionales, duplicando los decretos y resoluciones. Se debe dejar de aplicar la doctrina de la esencialidad, restringiendo la ley a lo fundamental y dejando lo demás a la competencia de la autoridad, simplificando la burocracia.

3.- La Actividad Jurídica de la Administración

1. Deber de Actuación de la Administración

Las competencias de la administración son poder-deberes, establecidos para el beneficio de la comunidad. La autoridad no puede disponer de sus potestades ni rehusar su ejecución. Tiene la obligación de actuar y de hacerlo efectivamente. Este deber se consagra en diversas disposiciones, como el artículo 5 inciso 1 de la Constitución y el artículo 3, letra d), N° 42 de la LOCBGAE. La autoridad es responsable del daño por falta de servicio.

Cuando la ley otorga competencias con expresiones como “podrá” o “se faculta”, se debe entender que se confiere una nueva potestad cuyo ejercicio es un imperativo jurídico, a menos que se indique expresamente que es una mera facultad. Si la competencia debe ejercerse en un plazo determinado y no se hace, el acto sigue siendo válido si se dicta fuera de plazo, sin perjuicio de la responsabilidad del órgano. Esto ocurre cuando el plazo es indicativo y no perentorio. El silencio negativo (artículo 65 LOCBPA) no implica una facultad discrecional de no responder, sino que opera en favor de los particulares, poniendo fin a la incertidumbre.

2. Hechos y Actos de la Administración

La administración puede tener una actividad jurídica y otra material. La actividad jurídica produce efectos jurídicos directos, como la expedición de actos administrativos o la celebración de contratos administrativos. La actividad material se revela mediante la realización de hechos, que son meras actuaciones físicas o materiales que no están destinadas a producir efectos jurídicos directos, aunque pueden generarlos indirectamente.

3. Acto Administrativo según la Ley 19.880

El artículo 3 de la Ley 19.880 define los actos administrativos como las decisiones escritas que adopta la administración, que se expresan por medio de actos administrativos. Se entenderá por tales las decisiones formales que emitan los órganos de la administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Categorías del artículo 3:

a) Decretos Supremos y resoluciones: son actos decisorios o declarativos de voluntad.

b) Dictámenes o declaraciones de juicio: se materializan en informes u oficios.

c) Actos de constancia o conocimiento: se expresan en certificados o registros.

Esta definición se centra en la forma del acto administrativo (decretos o resoluciones) y no en su contenido. Solo los decretos y resoluciones están sujetos al trámite de toma de razón, según la Ley 19.880.

Otras categorías:

• Acto administrativo terminal o resolución final: se pronuncia sobre el fondo del asunto y concluye el procedimiento.
• Acto de mero trámite.
• Acuerdos: decisiones de órganos colegiados.

4. Concepto y Características del Acto Administrativo

Es toda declaración que un sujeto dotado de potestades públicas administrativas emite unilateralmente para satisfacer una necesidad pública.

Características:

1. Declaración: es una exteriorización que lo distingue de los hechos materiales y de los actos tácitos.
2. Emitido por un sujeto con potestades públicas administrativas: excluye los actos de los particulares y los actos de la administración que ejerce otros poderes.
3. Acto jurídico unilateral: no requiere la aceptación del destinatario.
4. Finalidad de satisfacer una necesidad pública.

4.- Los Contenciosos Administrativos Especiales

1. Agotamiento Previo de la Vía Administrativa

El autor considera esta figura retardaría e inconstitucional. Consiste en la obligación de agotar los recursos administrativos antes de acudir a la vía judicial. Esto suspende o prohíbe transitoriamente el derecho a la acción (artículo 19 N°3 de la Constitución), impidiendo al afectado acudir a los tribunales. Se debería incentivar el uso de los recursos administrativos, pero no obligar a ello. Esta obligación no se compadece con el deber del Estado de promover los derechos esenciales (artículo 5 inciso 2 de la Constitución), entre ellos el derecho a la tutela judicial efectiva.

2. Implicancias del Silencio Negativo

El silencio negativo consiste en la falta de pronunciamiento sobre los recursos administrativos.

Plazos para interponer acciones judiciales:

• Rechazo expreso: el plazo se cuenta desde la notificación de la resolución que deniega el recurso.
• Silencio negativo: según la Corte Suprema, el plazo se cuenta desde que vence el plazo que tenía la administración para pronunciarse, y no desde que se certifica el silencio negativo. Esto incentiva a la administración a no pronunciarse y desconoce el deber de emitir un certificado.

Soluciones: el certificado debe ser determinante. El plazo para reclamar solo debe contarse desde la recepción del certificado. Si no se emite o entrega el certificado, el plazo no puede comenzar a correr.

3. Obstáculos del Reclamante frente a la Justicia Administrativa

Existen diversas trabas que buscan disuadir el ejercicio del derecho de acción, como plazos cortos para reclamar, obligación de consignar multas, agotamiento previo de la vía administrativa, intervención judicial limitada a única instancia, falta de un procedimiento probatorio adecuado, prohibición de suspender el acto impugnado y amenaza de condena en costas. Estas trabas no buscan evitar la litigación banal, sino que podrían facilitar la aplicación de sanciones administrativas.

Otras trabas son la exigencia de requisitos adicionales para la demanda y la presunción de legalidad de los actos administrativos, que implica que el reclamante debe probar lo contrario.

5.- Control de Constitucionalidad de la Contraloría General de la República

1. Definición y Ámbito de la Toma de Razón

Es el examen preventivo de juridicidad (constitucionalidad y legalidad) que realiza la CGR sobre los decretos y resoluciones que, conforme a la ley, deben tramitarse ante ella.

Recae sobre: decretos, resoluciones y Decretos con Fuerza de Ley (DFL). En el caso de decretos y resoluciones, solo sobre aquellos que la ley somete a este control (no los exentos por el Decreto 1600/08).

Soto Kloss: es un juicio de conformidad a derecho que emite el Contralor General sobre un decreto o resolución de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus potestades, que la ley somete a este control preventivo de juridicidad.

2. La Toma de Razón como Control de Juridicidad

Es un control de juridicidad porque sus alcances provienen de la Constitución y las leyes orgánicas constitucionales. Implica:

a) Examen de juridicidad o legalidad en sentido amplio: se contrasta el acto administrativo con la legislación vigente (Constitución y leyes).

b) Sujeción formal y de fondo: se revisa la forma del acto (procedimiento y solemnidades) y su fondo (respeto a los principios y valores constitucionales).

c) Inderogabilidad singular de los reglamentos: el control se extiende a las normas que la propia Administración se ha dado, verificando su sumisión al derecho. La Administración no puede dejar sin aplicación un reglamento mediante un acto singular que exceptúe un caso concreto.

d) Ley pantalla: se refiere a los actos administrativos que se ajustan a una ley vigente que contiene un vicio de constitucionalidad. La CGR no se pronuncia sobre la constitucionalidad de las leyes, salvo en el caso de los DFL. Si la CGR detecta la inconstitucionalidad de una ley, suele tomar razón del acto para no exceder su competencia.

e) Control de mérito, oportunidad y conveniencia: el control preventivo se limita a la legalidad del acto, sin considerar el mérito de la decisión (artículo 21 B de la Constitución).

Características de la toma de razón:

1. Recae exclusivamente sobre decretos, resoluciones y DFL, salvo excepciones legales.
2. Es un control de juridicidad.
3. Es una atribución exclusiva de la CGR, sin que proceda la intervención de otro órgano, salvo el Presidente (por insistencia), la CGR y el TC (en el caso del artículo 93 de la Constitución). No procede el recurso de protección.

3. La Ley Pantalla

Casos:

1. Decretos promulgatorios: aquellos que dicta el Presidente para sancionar y ordenar el cumplimiento de una ley. La CGR verifica la autenticidad del texto. El problema surge cuando la CGR detecta la inconstitucionalidad de la ley.
2. Decretos que ejecutan una ley.

Definición: se refiere a los actos administrativos que se ajustan a una ley vigente que contiene un vicio de constitucionalidad.

Implicancias: si la CGR detecta la inconstitucionalidad, puede representar el decreto o tomar razón. Esta última opción ha sido la adoptada generalmente para no exceder su competencia.

4. Alternativas de la Administración frente a la Representación

Dependen del vicio que se reproche al acto:

a) Decreto de insistencia: si el vicio es de mera legalidad, el Presidente puede insistir mediante un decreto firmado por todos sus ministros, ordenando a la CGR que tome razón. Solo procede cuando el defecto es de legalidad y no de constitucionalidad. El Presidente tiene la facultad final de decidir sobre estos actos. La CGR envía copia del decreto de insistencia a la Cámara de Diputados para su conocimiento. Existen materias sobre las que no se puede insistir, como los DFL o los decretos que contravienen la Constitución.

b) Reclamo ante el TC: si el Presidente no se conforma con la representación, puede recurrir al TC.

5. Concepto y Fuente del Dictamen

Según la CGR, los dictámenes son la opinión jurídica o juicio que se emite sobre la correcta aplicación de una norma. La CGR tiene la facultad de emitir pronunciamientos en derecho con fuerza obligatoria y vinculante.

Fuente normativa: el artículo 98 de la Constitución (control de legalidad) y los artículos 5, 6, 9 y 19 de la LOCCGR. Los dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa vinculante para toda la administración sujeta a la fiscalización de la CGR. El principio de inexcusabilidad (artículos 14 y 41 de la LBPA) confirma esta potestad.