TEMA 1
La idea moderna de Constitución
La idea moderna de Constitución se basa en la separación
TEMA 1
La idea moderna de Constitución
La idea moderna de Constitución se basa en la separación de poderes y la garantía de los derechos (art. 16 DDHyC). La separación de poderes es la teoría de Montesquieu, quien describe a los tres poderes clásicos, sus frenos y contrapesos. En cuanto a la libertad que se quiere proteger inicialmente es la libertad individual, la de no injerencia de los poderes: la propiedad privada, la igualdad ante la ley y la seguridad jurídica.
TEMA 2.
Constitución en sentido formal y Constitución en sentido material
Sentido formal.- Es la norma escrita de más alto rango del ordenamiento jurídico, la norma suprema que se distingue de las demás por los órganos y procedimientos que intervienen en su elaboración y revisión. El mantenimiento de su supremacía implica un procedimiento especial de reforma, así como un control de constitucionalidad de las normas inferiores.
Sentido material.- El contenido, la materia que regula: la forma del Estado, los
órganos políticos, sus atribuciones, sus relaciones con los ciudadanos.
Ambos sentidos no siempre coinciden: ni todo el Derecho constitucional está contenido en la Constitución, ni todas las normas contenidas en la Constitución escrita son constitucionales en sentido material:
- El “bloque de constitucionalidad”, el Derecho electoral, el Derecho parlamentario, etc., no siempre están contenidos en la Constitución.
- Por el contrario, hay constituciones que contienen preceptos que no son formalmente Constitución, como las referentes a las bebidas alcohólicas en algunas enmiendas a la Constitución de EE. UU.
La Constitución como instrumento de limitación del poder.
Desde la Revolución francesa de 1789, la Constitución se concibe no sólo como el Estatuto que define la organización del Estado, sino además como un elemento que limita el poder del Estado en el seno de la organización civil, votado en un acto solemne por una Asamblea constituyente. “Toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos, ni establecida la separación de poderes no tiene Constitución”, reza el art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Este concepto garantista de la Constitución es también racional y normativo: sólo es Constitución aquella que es expresada jurídicamente y en forma escrita. Sólo el Derecho escrito ofrece garantías de racionalidad frente a la irracionalidad de la costumbre y de seguridad frente a la arbitrariedad de la Administración.
La Constitución como norma suprema.
La Constitución escrita es, sobre todo, la norma suprema del ordenamiento jurídico: la primera fuente y la fuente que disciplina a todas las demás. En el constitucionalismo estadounidense el principio de supremacía está presente desde hace dos siglos. En Europa, sólo desde entreguerras, y se ve consolidado definitivamente después de la Segunda Guerra Mundial.
Para la tradición constitucional europea continental, la Constitución no era una norma jurídica, necesitaba del desarrollo de la ley para cobrar fuerza obligatoria efectiva.
Tipología de las Constituciones
Clasificaciones tradicionales
a) Constituciones escritas y consuetudinarias
Las escritas se contienen en un documento formal y codificado.
La Constitución escrita ofrece certeza, seguridad jurídica a los gobernados, y es garantía de permanencia y regularidad de las funciones orgánicas.
La Constitución consuetudinaria no se contiene en un único texto, no es producto de un sistema racional ni del trabajo de una Asamblea constituyente. Es fruto de la experiencia política de un pueblo, integrada por multitud de costumbres, convenciones y normas escritas ordinarias.
b) Constituciones extensas y breves
Tradicionalmente se dice que la extensión media mínima de las breves es de 2.500 palabras, que 6.000 es una extensión media y extensas las que tienen más.
c) Constituciones rígidas y flexibles
El vizconde BRYCE estableció esta ya clásica clasificación, atendiendo al procedimiento que se utilice para la reforma. Llamó flexibles a las constituciones que pueden ser modificadas, en cualquier momento, por el procedimiento legislativo ordinario. Llamó rígidas a aquellas que necesitan un procedimiento distinto del ordinario y complejo.
d) Constituciones originarias y derivadas
Una Constitución originaria contiene un principio funcional nuevo, original para el proceso del poder político. Una Constitución derivada sigue un modelo o pautas previamente utilizadas, sin aportar nada nuevo.
Clasificación ontológica de Loewenstein.
La clasificación de Loewenstein atiende a la mayor o menor concordancia entre las normas constitucionales con la realidad sociopolítica de un país, es decir, a su grado de operatividad en la práctica. Los tipos definidos son los siguientes:
1. Constituciones normativas. Son realmente observadas por gobernantes y gobernados, integradas en la sociedad, y la sociedad en la Constitución. Es el caso de las democracias occidentales.
2. Constituciones nominales. Cuando los presupuestos sociales y económicos de un país impiden de hecho la integración de las normas constitucionales en la realidad sociopolítica. Es propia de países donde se implanta una Constitución de tipo occidental sin haber alcanzado la madurez política y en los que normalmente impera un orden social postcolonial.
3. Constituciones semánticas. Sus normas se aplican en beneficio exclusivo de los que detentan el poder por la fuerza, sea una persona, partido o élite. Son fachadas que tienen de constitucional sólo el nombre.
El poder constituyente: concepto y caracteres
En las consuetudinarias, el poder constituyente es el tiempo que otorga fuerza a la práctica en un proceso ininterrumpido. En los textos escritos, el poder constituyente es “la voluntad política del pueblo que decide sobre su propia existencia democrática”, según apunta TORRES DEL MORAL. Es la voluntad del pueblo que decide democráticamente sobre su propia existencia política.
Los caracteres del poder constituyente son los siguientes:
1. Originario. Brota directamente del pueblo, sin instancia intermediaria alguna. Si el pueblo no opera directamente, debe ratificar el texto final mediante referéndum.
2. Extraordinario. Actúa sólo para cambiar o hacer la Constitución.
3. Permanente. La emisión de la Constitución no lo consume ni agota.
4. Unitario e indivisible. Como lo es su titular: el pueblo.
5. Soberano. No está sometido al ordenamiento jurídico precedente.
6. Democrático. Su ejercicio no tiene más condición que la democracia; en otro caso no se estaría haciendo o modificando una Constitución.
Límites del poder constituyente
La doctrina mantiene que el poder constituyente originario tiene carácter ilimitado; no existen límites formales o materiales en su ejercicio.
Por el contrario, el poder constituyente derivado, o poder de revisión, es por su propia naturaleza limitado. No sólo por la existencia de condicionamientos materiales o formales, sino por la propia idea de que el poder de revisión no puede, en ningún caso, destruir la Constitución, abrogarla o sustituirla por una nueva. Incluso cuando el texto prevé su reforma total (como ocurre con nuestra Constitución, art. 168).
La limitación del poder constituyente derivado o de revisión viene dada por varias razones:
- El órgano de revisión está fijado por la propia Constitución de la que obtiene su legitimidad.
- El órgano de revisión, creado por la propia Constitución, no puede ejercer un poder ilimitado; sólo la Nación o el pueblo son soberanos.
- Las formas de revisión vienen impuestas por el tipo de régimen político establecido por la Constitución.
La doctrina, por otra parte, recoge la existencia de una serie de límites extrajurídicos, tanto para el poder constituyente originario como para el derivado:
Límites ideológicos. Como las creencias o los valores de una comunidad política.
Límites estructurales. Que conforman la realidad social existente.
TEMA 3
Iniciativa de la reforma constitucional.
El art. 166 remite a los dos primeros apartados del art. 87 que establecen quiénes tienen iniciativa legislativa. El art. 87.3 que regula la iniciativa legislativa popular no se contempla, por lo tanto. Están, por lo tanto, habilitados para llevar la iniciativa de una reforma el Gobierno, el Congreso o el Senado, y los Parlamentos autonómicos.
Iniciativa de reforma promovida por el Gobierno
Los proyectos de reforma deberán ser aprobados en Consejo de Ministros y remitidos al Congreso de los Diputados, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
De acuerdo con el art. 146 del Reglamento del Congreso, los proyectos de reforma se tramitarán conforme a las normas de dicho R.C. para los proyectos de ley, por lo que podrán ser objeto de enmienda a la totalidad y, por lo tanto, de un debate a la totalidad en el Pleno del Congreso, que podría terminar con la devolución al Gobierno (art. 112 RC).
Iniciativa de reforma promovida por el Congreso de los Diputados o el Senado
La proposición de reforma en el Congreso debe ser suscrita por dos grupos parlamentarios (en vez de uno) o por 1/5 de los Diputados (70, en vez de 15 que se exigen para una ley).
En el Senado deben ser 50 Senadores de más de un grupo parlamentario (frente a un solo grupo o 25 Senadores para una ley).
En todo caso, las proposiciones de reforma han de superar el trámite de su toma en consideración por la Cámara respectiva.
El procedimiento simple u ordinario de reforma.
Aparece regulado en el art. 167 CE, y es de aplicación cuando la reforma no afecta a las siguientes partes:
- Título preliminar.
- Título I, Capítulo II, Sección 1.ª (Derechos fundamentales y libertades públicas)
- Título II (La Corona)
Se ha dicho que este procedimiento simple es el único posible, dada la complejidad del procedimiento agravado, y es el único que se ha utilizado hasta ahora para reformar el art. 13.2.
La tramitación parlamentaria se desarrollará de acuerdo con lo dispuesto en el art. 167 y los Reglamentos de las Cámaras para el procedimiento legislativo ordinario:
Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.
Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
El procedimiento para la celebración del referéndum del art. 167.3 se regula en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum, según la cual el referéndum será convocado en el plazo de 30 días y celebrarse dentro de los 60 días siguientes a su convocatoria.
El texto no podrá ser sometido a sanción real sino después de los 15 días siguientes a su aprobación, de acuerdo con el art. 167.3, permitiéndose la posible solicitud de referéndum. Si se celebra este, la sanción será posterior a la convalidación de la reforma por el cuerpo electoral.
El procedimiento agravado de reforma.
Aparece regulado en el art. 168 CE, y es de aplicación cuando se pretende la “revisión total de la Constitución” o la reforma afecta a las siguientes partes:
- Título preliminar.
- Título I, Capítulo II, Sección 1.ª (Derechos fundamentales y libertades públicas)
- Título II (La Corona)
La interpretación del sentido de revisión total de la Constitución no está definido en dicho artículo. Podemos entender, siguiendo a Pérez Royo que puede ser por razones cualitativas o cuantitativas. En cualquier caso, si la revisión total afecta a su contenido esencial, a su núcleo identificativo, la reforma supondría un caso de fraude a la Constitución.
La tramitación parlamentaria se desarrollará de acuerdo con lo dispuesto en el art. 168 y los Reglamentos de las Cámaras:
Se inicia en el Congreso con un debate a la totalidad que decide la conveniencia u oportunidad de la reforma. El debate termina con una votación, que será favorable a la reforma si se obtiene una mayoría de dos tercios de los Diputados.
Después de la comunicación del Presidente del Congreso al del Senado, se vota en esta Cámara, necesitando el apoyo de las dos terceras partes de los Senadores.
El Presidente del Congreso los comunicará entonces al Presidente del Gobierno, para que someta a sanción real el Decreto por el que se disuelven las Cortes.
Las nuevas Cortes deberán ratificar la decisión tomada por las disueltas y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, tramitándolo por el procedimiento legislativo ordinario, y que deberá ser aprobado de nuevo por mayorías de dos terceras partes en ambas Cámaras.
Aprobada la reforma por las Cortes, el Presidente del Congreso lo comunicará al Presidente del Gobierno, y será sometido preceptivamente a un referéndum para su ratificación.
La propuesta de reforma de la Constitución de 1978. 4.1. Una especial referencia a la reforma del artículo 57.1 de la Constitución.
TEMA 4
Características de la Constitución española de 1978.
La Constitución de 1978 tuvo un proceso de consenso largo, más de un año. Esto dio lugar a las siguientes características: ambigüedad, pluralidad ideológica contradictoria, normativa y axiológica simultáneamente, inacabada o incompleta, rígida, y no original.
El Congreso de los Diputados encargó a una Comisión la elaboración de un proyecto de Constitución, que fue aprobado por las dos Cámaras el 31 de octubre de 1978 y votado en referéndum el 6 de diciembre.
El proceso constituyente duró desde julio de 1977 hasta octubre de 1978, muy largo, pero necesario para alcanzar un consenso (la palabra más repetida), con una participación en el referéndum no tan elevada, 2/3 de la población con derecho al voto aproximadamente.
El consenso explica algunas de las características de la Constitución de 1978:
- Ambigüedad. Algunos de sus preceptos admiten varias interpretaciones. Ejemplos: el término nacionalidad del art. 2, para contentar a nacionalistas sin usar el término nación. La igualdad que en un artículo es “real y efectiva” como objetivo y en otro “ante la ley”.
- Pluralidad ideológica, casi contradictoria. El Estado social y democrático de Derecho del artículo 1: se establece la libertad de mercado y de empresa, pero también la posibilidad de intervención estatal en la economía y en el mundo laboral.
- Normativa y axiológica, a la vez. Así, el art. 9.1 establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento político”. Pero el art. 10.1 establece que “la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”.
- Constitución inacabada o incompleta. Se dejan para su desarrollo mediante Leyes Orgánicas una serie de materias, necesitando dichas leyes un necesario consenso.
- Rigidez. Los arts. 168, y especialmente el 169, establecen una serie de obstáculos para su reforma, son el deseo de que perdure, dada la dilatada historia de cambios de Constitución.
- Falta de originalidad. No es una Constitución originaria, sino derivada (Lowenstein). Copia las constituciones alemana (1949), italiana (1947) y portuguesa (1976) entre otras.
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA COMO NORMA SUPREMA Y SUS EFECTOS
La CE, como se ha indicado anteriormente, no sólo es una norma jurídica, sino la norma suprema, de acuerdo con su art. 9.1. Desde el propio universo jurídico no se puede explicar su valor supremo, ya que sería necesario acudir a una norma superior a la propia Constitución.
Desde la óptica de la teoría política si es posible dar una respuesta: es cualidad suprema se atribuye a la CE precisamente por la fuente de la que dimana, que es el poder constituyente del pueblo. La Constitución tiene un valor superior porque expresa la voluntad originaria de autoorganización política del pueblo.
La superior legalidad de la CE resulta de forma derivada, de la interpretación que de la misma ha venido haciendo el TC que la ha calificado repetidamente como norma suprema; norma del poder constituyente que se impone con fuerza general vinculante; de ley superior en rango a todas las que forman el ordenamiento jurídico.
EFECTOS:
La doctrina ha agrupado en dos planos estas consecuencias:
- En el plano formal, como fuente del Derecho, como fuente de fuentes, la CE establece quién (las Cortes, las Asambleas de las CCAA, el Gobierno) y cómo se elaborarán las normas; el procedimiento que debe seguirse y la forma de la disposición (ley orgánica, decreto-ley, etc.). La CE delimita también las materias sobre las que se pueden normas, cuál es la ordenación entre ellas, y cuáles son los principios para su eficacia: la publicidad y la irretroactividad de las normas sancionadoras. Por último, para garantizar su perdurabilidad, se ha dotado de una rigidez considerable ante la reforma.
- En el plano material, el contenido de las normas, así como su interpretación y aplicación, no pueden ir en contra de los preceptos de la CE. La garantía de este plano material se encuentra en el control de la constitucionalidad.
TEMA 5.
Carácter normativo de la Constitución de 1978.
Los constituyentes evitaron una introducción ideológica y programática; toda la Constitución es netamente normativa: es de obligado cumplimiento. Así, el art. 9.1 establece:
Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
El mandato anterior se ve reforzado por el art. 53.1, que prescribe que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II (Derechos y libertades) del Título I (De los derechos y libertades fundamentales) vinculan a todos los poderes públicos:
La CE, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento, es una norma jurídica, y sus preceptos pueden ser alegables ante los Tribunales.
En efecto, cualquier norma jurídica se compone del supuesto de hecho y la consecuencia o efecto jurídicos, ligados a dicho supuesto.
Por último, está el problema de la eficacia: la idoneidad para constituir situaciones y relaciones jurídicamente relevantes, a su obligatoriedad o carácter vinculante. La improbable realización de los fines constitucionales y/o el aplazamiento “sine die” de algunos de sus mandatos acaban por necrosar los preceptos que los enuncian. Un ejemplo es el “derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. El legislador puede elaborar leyes para paliar la satisfacción de la pretensión constitucional, pero durante muchos años pueden depender de circunstancias concretas de la realidad.
TEMA 6
Los principios de jerarquía y competencia.
El principio de jerarquía
Por jerarquía se entiende la gradación u orden entre las normas, de acuerdo con su rango, situándolas en una escala. Las normas de rango superior prevalecen sobre las de rango inferior, que no pueden modificar o derogar aquellas, bajo pena de invalidez, mientras que la inversa sí es válida.
La jerarquía normativa, una tendencia de la Revolución Francesa, desempeñaba también un papel de primer orden en el Estado unitario y centralizado del Régimen franquista.
El principio de competencia
Hay que recurrir ahora también al principio de competencia, al sector de concreto de materia reservado por el OJ a una determinada fuente. Se trata de distribuir las materias susceptibles de regulación entre las distintas fuentes que integran el OJ.
En otras palabras, la competencia normativa consiste en acotar un ámbito material y encomendar su regulación a determinado tipo de norma.
España ha adoptado el criterio de competencia para solucionar los conflictos normativos entre el Dº estatal y el Dº autonómico. Pero tiene aplicaciones también dentro de uno de estos ordenamientos. Por ejemplo, cuando se asigna a un órgano, y sólo a él, la potestad para regular determinadas materias, como las normas que atribuyen al Congreso y al Senado la facultad para dictar sus propios Reglamentos de organización y funcionamiento.
El bloque de constitucionalidad en Francia
La noción bloque de constitucionalidad nace en Francia, en la década de los 70, donde se añade a su Constitución de 1958 la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, el Preámbulo a la Constitución de 1946 y una serie de principios reconocidos por las leyes de la República que ha ido reconociendo su Consejo Constitucional. Su objetivo es recoger una serie de normas y principios supralegales que servirán de referencia para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes.
El bloque de constitucionalidad en España: normas que lo integran
1. Las normas propiamente constitucionales: el Título VIII de la CE y los EEAA.
2. Las normas legislativas de delimitación de competencias previstas en los arts. 149.1.29, 152.1, y 157.3 CE:
- La posibilidad de creación de policías autonómicas, que está sujeta a ley orgánica del Estado.
- En los EEAA de las CCAA podrán establecerse los supuestos y las formas
- de participación de aquellas en la organización de las demarcaciones
- judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley
- orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
- Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias
- financieras (recursos de las CCAA), las normas para resolver los conflictos y
- las posibles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado.
3. Las que se hayan dictado y se dicten de acuerdo con el art. 150 CE:
- Las leyes marco: materias de competencia estatal, ley ordinaria del estado, dan competencias legislativas a las CCAA.
- Las leyes de transferencia: materias de competencia estatal, atribuyen o delegan materias susceptibles de transferencia, ley orgánica.
- Las leyes de armonización, materias estatales o ya asumidas por las CCAA, por interés general. Leyes ordinarias con mayoría absoluta de cada Cámara.
4. Las leyes básicas del art. 149.1 CE.
5. Otras normas que delimiten competencias entre el Estado y las CCAA.
TEMA 7.
El concepto de ley y las concepciones de la ley
La ley, en sentido jurídico, son las normas que prescriben determinada conducta a los miembros de una sociedad, y cuya inobservancia conlleva la correspondiente sanción. Ha sido siempre el punto de referencia del Dº positivo, el deseo de un gobierno de leyes, que no de hombres, es tan antiguo como nuestra tradición jurídica: mientras que el gobierno de los hombres está sujeto al capricho y al arbitrio, el de las leyes se traduce en una mayor igualdad y justicia para todos.
Caracteres de la ley como norma suprema, formal, adoptada por la Asamblea
Las características de la ley considerada de esta manera son las siguientes:
- Generalidad. La ley es aplicable a todos, se asocia al principio de la igualdad.
- Pocas, perdurables y permanentes, claras y sencillas, aplicables en el futuro,
- obligatorias y publicadas. Que sean pocas es necesario para la certeza del Dº. La claridad se entendía fundamental, sobre todo cuando establecían obligaciones a los ciudadanos; así se evitan además las posibilidades de discreción en su aplicación.
- La aplicabilidad a futuro está relacionada con la irretroactividad de sus disposiciones. La obligatoriedad implica su cumplimiento exigible por las autoridades competentes, y garantizado, en su caso, mediante cauces jurisdiccionales. La coherencia es un requisito propio de cualquier sistema que exige que sus partes no sean contradictorias.
La elaboración de la ley.
1.ª Iniciativa legislativa
Puede ser del Gobierno, de las Cortes, de las Asambleas de las CCAA y popular:
- a) Iniciativa gubernamental
- b) Iniciativa parlamentaria
- c) Iniciativa de las Comunidades Autónomas
- d) Iniciativa popular
Los procedimientos legislativos especiales
Cabe hablar de procedimientos legislativos especiales, con tiempos reducidos de tramitación en los siguientes casos:
- a) Aprobación íntegra en Comisión
- CE permite que se delegue en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, aunque el Pleno puede, en cualquier momento, recabar el debate y votación. De este procedimiento quedan excluidas la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases, y los presupuestos generales del Estado. La regulación de esta competencia se encuentra en los Reglamentos de las Cámaras.
- b) De lectura única
- Cuando la naturaleza lo aconseje o la simplicidad de la formulación lo aconseje.
- d) De urgencia
- Implica un acortamiento de los plazos de las fases del procedimiento común. corresponde, en el Congreso, a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados. El procedimiento de urgencia se aplicará en los trámites pendientes si el acuerdo se toma cuando el procedimiento ordinario está en marcha.
El principio de legalidad
El principio de legalidad o imperio de la leyes es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de los hombres. Por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica. Un postulado esencial del Estado de Derecho concebido como gobierno de leyes y no de hombres.
Así lo reconoce la Constitución:
8. Preámbulo. La Nación española… proclama su voluntad de: … consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley, como expresión de la voluntad popular.
9. Art. 9.3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Según algunos autores, el principio de legalidad, como sometimiento de la Administración y los Tribunales a la ley, debe extenderse también a los reglamentos, incluyendo a estos últimos en el bloque de la legalidad.
TEMA 8
CONCEPTO DECRETO LEY
Decreto-ley es toda disposición, de carácter provisional, dictada por el Gobierno de la Nación, con rango de ley. La regulación del decreto-ley está contenida en el art. 86 de la Constitución:
El presupuesto de hecho habilitante
El Gobierno, sólo puede dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», con ello el Constituyente quiso restringir al máximo los supuestos de sustracción a las Cortes Generales de la potestad legislativa que les corresponde. Sin embargo, desde la entrada en vigor de la Constitución hasta la actualidad, los gobiernos han recurrido de forma habitual a la figura del decreto-ley para regular situaciones que ni eran extraordinarias ni eran urgentes. Y se puede decir, que esa práctica por parte de los gobiernos, encuentra incluso apoyo en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que
desde sus comienzos viene interpretando la extraordinaria y urgente necesidad como un supuesto de discrecionalidad, es decir, de un margen de apreciación de los mismos, incontrolable salvo que se incurra en arbitrariedad.
Desde que entró en vigor la Constitución de 1978, el recurso a la legislación gubernamental de urgencia ha sido una constante, con independencia del partido al frente del Gobierno (entre 1979 y 2001 se ha publicado una media de más de un decreto-ley al mes). Desde entonces, los gobiernos han efectuado una interpretación absolutamente laxa del presupuesto habilitante exigido por el art. 86, no existiendo, en la mayoría de los casos, una situación de semejante urgencia y extraordinaria necesidad, siendo así que la eficacia limitativa del precepto constitucional ha sido prácticamente nula.
Se ha producido así, con una responsabilidad compartida por los Gobiernos y el Tribunal Constitucional, una desnaturalización del presupuesto de hecho habilitante, que parecía un límite infranqueable:
- Una STC de 1982 admitió que “en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por vía de decreto-ley”.
- Otras STC, de 1983, consideró que la utilización del decreto-ley es lícita, siempre que respete los límites del art. 86.
El TC entiende que la C atribuye al Gobierno la competencia e iniciativa para apreciar con un razonable margen la concurrencia de la situación de “urgente y extraordinaria necesidad”, que no tienen por qué ser los supuestos de excepcional amenaza para la comunidad o el orden constitucional.
Materias vedadas al Decreto-ley
Continúa el artículo 86.1 de la Constitución estableciendo que el decreto-ley no podrá afectar al «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general». El principal problema que se plantea es qué debe entenderse por el término «afectar», es decir, si se debe realizar una interpretación restrictiva o expansiva del mismo.
En el primer caso, mediante un decreto-ley, el Gobierno no podría regular ninguna de las materias a las que hace referencia el art. 86.1 CE en ninguno de sus ámbitos (ni de fondo, ni accesorios); sin embargo, la tesis expansiva de la limitación contenida en dicho artículo, sí permitiría regular mediante decreto-ley algunos aspectos de esas materias.
Los constituyentes quisieron configurar el decreto-ley con carácter restrictivo, por ello, además de limitar su uso, dispusieron en el art. 86.1 que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.”
La convalidación o la derogación del Decreto-ley
El apartado número 2 del artículo 86 de la Constitución establece que los decretos-leyes deben «ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad –sin que sea posible la presentación de enmiendas- al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación….». Al tratarse de una norma provisional, el Congreso debe convalidar o derogar el decreto-ley
mediante un procedimiento especial y sumario previsto en el Reglamento de la Cámara.
Si el Congreso convalida el decreto-ley, éste no se transforma en ley formal del
Parlamento, sino que pasa de ser una norma provisional a ser una norma definitiva. Sin embargo, si el Congreso no convalida el decreto-ley, éste desaparece definitivamente del ordenamiento jurídico. El problema que aquí se plantea es si esta expulsión del ordenamiento jurídico produce efectos desde la promulgación misma del decreto-ley por parte del Gobierno, o si por el contrario, se le considera expulsada desde la no convalidación del Congreso, lo que supondría que desde la promulgación hasta la derogación el decreto-ley produciría efectos jurídicos.
Los Decretos-Legislativos: concepto y tipos.
El decreto legislativo, en España, es una labor normativa conjunta de las Cortes y del Gobierno; las primeras elaborarán una ley previa de delegación, el segundo lo perfeccionará como decreto legislativo. Si falta la primera no tendrá efectos en el OJ. La C regula el DLeg en sus arts. 82 a 85:
El art. 82 permite a las Cortes delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley en materias que no estén reservadas a ley orgánica. Por lo tanto, un Decreto legislativo es:
Una norma con rango de ley, dictada por el Gobierno, en virtud de una delegación expresa de las Cortes, y sujeta a los límites derivados de la C y de la norma habilitante, que deberá ser una ley de Pleno, y no una ley de Comisión.
Hay dos tipos de delegación legislativa, de acuerdo con el art. 82.2:
Textos articulados: leyes de bases
Para la producción de textos articulados, las Cortes dictan una ley de bases. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
El objeto es aliviar de trabajo al legislativo y evitar discusiones interminables en materias de gran amplitud o complejidad.
Textos refundidos: leyes ordinarias de delegación
Para la producción de textos refundidos, las Cortes dictan una ley ordinaria. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
La función de estos textos refundidos es recopilar y ordenar múltiples normas sobre una misma materia de manera que intérpretes y aplicadores conozcan de manera precisa el Dº aplicable y su vigencia y se salven posibles incoherencias.
Límites comunes a los decretos legislativos
- Recibirán el título de Decretos legislativos, para clarificar su rango de ley.
- Deberán ser sometidos a dictamen del Consejo de Estado (LOCE).
- “Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.”
- Se da un plazo para su ejecución; si se publica posteriormente, carece de validez.
- La delegación se agota por su uso. Pueden ser varios Decretos legislativos, si así está previsto en la ley de delegación, pero cuando se publican, la delegación termina.
Límites a los textos articulados
- Contendrán todas las normas necesarias para la regulación de la materia.
- Establecerán una regulación coherente con la ley de bases.
- Tendrán un grado de detalle similar al de las leyes ordinarias.
Límites a los textos refundidos
- Contendrán todas las normas que se preveían refundir.
- Si se permitía “regularizar, aclarar y armonizar”, lograr la mayor calidad normativa en cuanto a unidad y coherencia. Pueden introducirse normas adicionales (STC) y complementarias siempre que sea necesario para colmar lagunas y lograr coherencia.
El control de la legislación delegada
Los controles a los que se someten los decretos legislativos son varios:
(a) Control previo: Dictamen del Consejo de Estado respecto al proyecto elaborado por el Gobierno.
(b) Control posterior: que puede ser llevado a cabo tanto por el Congreso, por los Tribunales ordinarios, como por el TC; pudiendo además establecer las Cortes en la ley de delegación fórmulas adicionales de control.
Existen tres tipos de control:
1. Control previo a la aprobación del decreto legislativo
Es el dictamen del Consejo de Estado, preceptivo, pero no vinculante, de acuerdo a la LOrg de este órgano.
2. Control posterior de las Cortes
Tan pronto como haya hecho uso de la delegación, el Gobierno tiene que remitir el texto refundido o articulado a las Cortes, que lo publican en su Boletín.
3. Control jurisdiccional
CE 82.6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
TEMA 9
El concepto de ley orgánica.
De acuerdo con CE 81, la ley orgánica viene caracterizada por dos notas fundamentales:
- Ámbito material: reservas de ley orgánica tasadas.
- Ámbito formal: aprobación por mayoría absoluta del Congreso sobre el conjunto del proyecto.
Concepto material de ley orgánica: reserva tasada de ley orgánica
El art. 81 reserva a la ley orgánica (LOrg) una serie de materias que pueden agruparse en 3 grandes bloques:
- Derechos fundamentales y libertades públicas
- Aprobación de los EEAA y del Régimen Electoral General (REG)
- Las demás materias “previstas en la Constitución”
Aprobación de los EEAA
No plantea ninguna duda sobre a qué se refiere exactamente la reserva de LOrg. Hay que entender, por lo tanto, que la modificación, ampliación o derogación de los EEAA debe hacerse, además de con el procedimiento previsto en la C y en los respectivos EEAA, mediante LOrg.
Régimen electoral general
Han sido las STC las que han ido definiendo su contenido: está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los EEAA.
De acuerdo con otra STC para que una ley merezca la calificación de electoral es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir y ser elegidos, y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial.
El TC ha admitido como regímenes especiales únicamente:
- La elección de Senadores por las Asambleas de las CCAA.
- La elección de diputados en las elecciones autonómicas, regulada en los propios EEAA.
- El régimen electoral de los municipios y provincias del País Vasco, en ciertos aspectos.
Derechos fundamentales y libertades públicas
En la actualidad se supone que estos derechos y libertades son los de la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I de la C. El TC ha tenido en cuenta la coincidencia entre el texto del artículo y la rúbrica de la sección citada, y ha negado la procedencia de extender la LOrg para limitar todos los derechos y libertades del Título I de la C, sin que, a estos efectos, resulte relevante la posibilidad de recurrir en amparo:
- La igualdad ante la ley del art. 14
- La objeción de conciencia del art. 30.2.
El TC arguye que si se interpretara en sentido amplio, que todos los derechos y libertades debieran ser regulados mediante LOrg, todas las leyes deberían ser orgánicas, lo cual, a juicio del TC, haría que las Cortes fueran un constituyente permanente. (¿?)
En cuanto al alcance de la regulación como LOrg, el TC ha indicado que debe reducirse su aplicación a las normas que establecen restricciones de esos derechos y libertades o que los desarrollen de modo directo (sus aspectos consustanciales) pero no a aquellas leyes que simplemente afecten a elementos no necesarios, sin incidir directamente sobre su ámbito y límites.
Demás leyes orgánicas previstas en la Constitución
Todos los Títulos de la C, salvo el X, están sembrados de reservas de LOrg, incluyendo algunas de las que se justifica difícilmente su carácter y omitiendo otras (Ley del Gobierno) que bien podían haber sido incluidas.
El concepto formal de la ley orgánica: la mayoría absoluta
Mayoría cualificada en el Congreso
De acuerdo con el art. 81.2, “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.”
Esta limitación para la aprobación de las LOrg es una excepción, para las materias tasadas, del principio general de legislar con la mayoría relativa del órgano legislador, que es lo característico de los regímenes democráticos.
Lo contrario, ha advertido el TC, podría producir en el OJ una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gocen de la mayoría absoluta o de apoyos suficientes en detrimento del carácter democrático de nuestra C, que ha implantado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo la necesidad de mayorías cualificadas o reforzadas sólo en casos tasados (que van más allá de las LOrg: la reforma, reglamento cámaras, leyes de armonización).
Esta interpretación que parece ser una protección de las minorías, puede volverse en contra; los Gobiernos con mayoría absoluta en el Congreso pueden hacer o cambiar todas las leyes orgánicas a su antojo (el de la mayoría, el rodillo).
TEMA 10
Límites al principio de autonomía
4. El principio de unidad.
Frente al principio de autonomía y como complemento necesario y opuesto, se encuentra el principio de unidad del Estado. Los límites a la autonomía son tres, y derivan de las exigencias del principio de unidad:
- El interés general
- La igualdad
- La unidad de mercado.
Los Estatutos de autonomía: elaboración y reforma
La reforma de todo Estatuto autonómico requiere una Ley Orgánica que apruebe la reforma, y en el caso de las Comunidades Autónomas que se crearon por la vía del artículo 151 de la Constitución, se requiere además la celebración de un referéndum entre los electores correspondientes a la Comunidad Autónoma concreta. Además, en ambos casos, cada Estatuto de Autonomía puede fijar cualquier otro requisito para llevar a cabo la reforma.
La C reconoce el derecho a la autonomía de regiones y nacionalidades, pero no diseña el “mapa de las autonomías”, se limita a fijar las condiciones que deben reunir los territorios que quieran constituirse en CCAA y los procedimientos a seguir para ello. Dejó a la libre voluntad de los territorios interesados el acceder o no a la autonomía y dotarse de un OJ propio, dentro del marco de la C.
La reforma de los EE AA aparece brevemente recogida en la C. CE 147.3 establece el principio general “la reforma de los EEAA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes, mediante Ley Orgánica”.
1. Aprobación de la reforma mediante ley orgánica de Cortes, para todos los EEAA, independientemente del proceso de elaboración. Es obvio que si por LOrg se aprueban, deba ser una LOrg la que apruebe su reforma.
2. El referéndum. En este caso para los EEAA de CE 151.
La iniciativa de la reforma suele atribuirse a los Consejos de Gobierno o Asambleas legislativas de las CCAA, a veces también a las Cortes Generales, e incluso al Gobierno de la Nación. La aprobación suele requerir la intervención de las Asambleas autonómicas y después la de las Cortes.
TEMA 11
La jurisprudencia constitucional
En la historia jurídica española, la jurisprudencia no era considerada fuente del Derecho, sino que, a lo sumo, complementaba el OJ; a partir de la C de 1978 y de la LOTC, se reconoce al TC como el intérprete supremo de la C, y se le atribuye la competencia para declarar la inconstitucionalidad de una norma expulsándola del ordenamiento jurídico (legislador negativo).
En este sentido, se reconoce el valor de fuente del Derecho a las Sentencias dictadas por el Pleno del TC, modificándose la estructura del sistema de fuentes del OJ.
La interpretación de la Constitución.
Lo que se plantea es si se puede interpretar la Constitución como cualquier otra norma o ley. Entendemos que la «interpretación» es la actividad que el Juez lleva a cabo para determinar, mediante un razonamiento fundado en Derecho, el sentido de una norma; sin embargo, existen distintos aspectos del texto constitucional que obligan a que el mismo sea interpretado por el Tribunal Constitucional y no por los Tribunales ordinarios.
Jurisprudencia Constitucional y Tribunales ordinarios.
El Tribunal Constitucional y los jueces y Tribunales ordinarios son independientes y actúan en jurisdicciones diferentes; así, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, el Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional ordinario superior en todos sus órdenes. Ahora bien, ni la jurisdicción ordinaria puede, al interpretar y aplicar la Ley, olvidar la existencia de la C, ni el Tribunal Constitucional puede prescindir del análisis crítico de la aplicación que la jurisdicción ordinaria hace de la Ley, cuando tal análisis es necesario para determinar si se ha vulnerado algún derecho fundamental o libertad pública.
TEMA 12
Tipos de Tratados Internacionales
Se distinguen dos clases de tratados internacionales: los ordinarios y los extraordinarios.
A los primeros hace referencia el artículo 94 de la Constitución, distinguiéndose a su vez entre aquellos que requieren la previa autorización de las Cortes Generales, debido a las materias que regulan (art. 94.1 CE); y aquellos otros en los que se habilita al Gobierno para concluir el tratado internacional, debiendo informar inmediatamente a las Cortes (art. 94.2 CE). En cuanto a los tratados internacionales extraordinarios, se diferencian aquellos en base a los cuales el Estado cede el ejercicio de competencias propias a una organización o institución internacional, requiriéndose la autorización previa de las Cortes Generales otorgada mediante Ley Orgánica; y aquellos otros que contienen estipulaciones contrarias a la Constitución, pudiéndose acudir en este caso a un control previo de la constitucionalidad del tratado por parte del Tribunal Constitucional español.
Una clasificación de los TI que, aunque no sigue el articulado de la C, es la siguiente:
- Tratados ordinarios. Que no afectan a la C. Se pueden subdividir, a su vez, en:
- Tratados que necesitan autorización previa de las Cortes.
- Tratados que no la necesitan.
- Tratados extraordinarios. Que afectan a la C. Se pueden dar dos casos:
- Que sean inconstitucionales, necesitarán la previa revisión de la C.
- Que cedan el ejercicio de competencias atribuidas por la C a organismos internacionales. En este caso es necesaria la aprobación de una ley orgánica.
TEMA 13.
El Derecho originario.
El Derecho Comunitario Originario está integrado por un conjunto de Tratados que ocupan el vértice de la pirámide normativa comunitaria, teniendo eficacia directa para todos los Estados miembros, las instituciones comunitarias y las personas físicas y jurídicas públicas o privadas.
El DC originario, que constituye la norma fundamental de la UE, está integrado por numerosos Tratados, que pueden clasificarse en: Tratados Constitutivos, Tratados de reforma puntual y Tratados de reforma sustancial.
Tratados constitutivos.- Son los que crearon la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), la Comunidad Económica Europea (CEE), La Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), y la Unión Europea (UE).
Tratados de reforma puntual.- Son los tratados de reforma puntual de los Tratados constitutivos, como son el Convenio de Roma de 1957, los Tratados de Bruselas de 1965, 1975 y 1984, y de Luxemburgo de 1970.
Tratados de Adhesión.- De {Dinamarca, Irlanda y Reino Unido}, de Grecia, de {Portugal, España}, y de {Austria, Suecia y Finlandia}.
Protocolos, Acuerdos y Declaraciones.- Son los anexos que acompañan a los Tratados. Ejemplos son el Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, el Protocolo del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo; el Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades de las Comunidades europeas, etc.
TEMA 14.
El Derecho derivado.
El Derecho Derivado está integrado por el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las instituciones de la Unión Europea, y que se clasifican en dos grupos:
- Actos obligatorios o vinculantes.
- Actos no obligatorios o no vinculantes.
Los Reglamentos.
El reglamento comunitario tiene un alcance general, siendo obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Esto implica su recepción automática en los ordenamientos jurídicos nacionales, no pudiéndose admitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta o selectiva sus disposiciones. Se diferencian varios tipos de reglamentos:
- Reglamentos que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad, y reglamentos que sí la precisan.
- Reglamentos autónomos y reglamentos de ejecución de otros reglamentos.
- Reglamentos de base (de contenido general) y reglamentos de ejecución.
Definición.- Son la base de lo que el TJCE denomina el ‘sistema legislativo de la Comunidad’. De acuerdo con TCE 249 “tiene un alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.
No debe confundirse con los reglamentos nacionales, normas subordinadas a la ley, emitidas por los Gobiernos. Los Reglamentos comunitarios no tienen norma superior en el Dº de la UE, desplazan a cualquier norma de un EEMM sobre una determinada materia y excluyen a cualesquiera normas fuentes nacionales de cualquier rango sobre una determinada materia: son las reglas generales de la Europa comunitaria.
El Reglamento es una norma obligatoria en todos sus elementos; no se puede admitir que un Estado lo aplique de manera incompleta o selectiva, de manera que se frustraran las intenciones de la UE. No se pueden interponer los intereses nacionales.
4 Las Directivas.
Las Directivas tienen por fin conseguir un objetivo concreto pero dejando que sea cada Estado miembro el que decida a través de qué medios obtiene ese objetivo. Por ello, no son normas directamente aplicables, ya que se deja un plazo a los Estados para adoptar las normas internas necesarias para el cumplimiento del objetivo.
Las Directivas no son directamente aplicables, imponen a los EE. MM la obligación de adoptar las normas internas necesarias (transposición), para el cumplimiento del objetivo previsto en la Directiva con el margen de discrecionalidad que implica la elección de la forma y de los medios. La Directiva es, por lo tanto, una norma de resultado que no condiciona ningún elemento, formal o material, del proceso de cada Estado para llevar a cabo la transposición.