La Autotutela y Protección de los Bienes de la Administración

Dentro del régimen jurídico básico de los bienes patrimoniales (patrimonio de la Administración) hay un régimen exorbitante de protección. Este régimen no llega a ser todo lo impositivo y exorbitante que es el régimen demanial o del dominio público. Pero está caracterizado por unas facultades extraordinarias y por unos mecanismos que permiten a la Administración proteger sus bienes y aplicar el principio de autotutela de la Administración. Y ese principio, supone que la Administración tiene una serie de mecanismos. Estos son:

Inventarios y Catálogos

La protección de los bines de la Administración viene asegurado, entre otras cosas, por la existencia de unos inventarios y catálogos administrativos, donde se matrícula sus vienes. Un ejemplo de este tipo de catálogos, a parte de los de zonas protegidas espacios naturales, son los catálogos de montes de utilidad pública.

Inscripción en el Registro de la Propiedad

A parte de estos catálogos, la Administración también realiza la inscripción de sus bienes en el Registro de la Propiedad. Ofrece todas las ventajas de publicidad, seguridad y protección legal que también aprovecha la administración pública. Inscribirán tanto de los inmuebles patrimoniales, como de los derechos que tengan sobre cualquier bien. Los derechos reales son, por ejemplo, un derecho de ocupación o un derecho de paso. Sin embargo, en estos registros de la propiedad (al contrario de lo que ocurre en los inventarios y catálogos públicos) NO PUEDEN inscribirse los bienes demaniales naturales (el agua, el mar, el espacio aéreo, etc.), pero sí aquellos bienes demaniales que presenten servicio público (calles, plazas, etc.).

Acción Investigadora

Cualquier particular tiene el derecho de acción investigadora, averiguar la titularidad de nuestros bienes y en que circunstancias se encuentran. La Administración, también, tiene derecho a averiguar la situación de sus bienes y si existe algún problema con su titularidad. Sin embargo, la acción investigadora de la Administración incluye: la apertura de información pública, realizar pruebas sobre esa propiedad (ej. pericial).

El Deslinde y Amojonamiento

Esta acción se prevé en el Código Civil porque todo propietario tiene derecho a delimitar sus propiedades, poniendo unos límites y haciéndolos visibles (por eso lo de establecer arbolados, vallas, márgenes, etc.). Cuando no hay acuerdo entre los vecinos sobre estos lindes, se recurre a la jurisdicción civil. La Ley de Patrimonio del Sector Público, deslinda conforme a unas prerrogativas que tiene la Administración de forma exclusiva:

1. Se inicia con un expediente al que se incorporan los documentos justificativos del dominio.
2. Una vez se ha puesto en marcha ese procedimiento administrativo no se admiten de ni interdictos ni planteamiento en otros órganos judiciales.
3. El apeo en la valoración del terreno, este apeo se hace in situ.
4. Se resuelve aprobando un acuerdo de deslinde, que se inscribirá en el registro de la propiedad y que podrá marcarse en el terreno.
5. Si no hay acuerdo se podrá acudir a la vía contenciosa o a la vía ordinaria. En el caso de la vía ordinaria es para debatir sobre la propiedad, no sobre le procedimiento administrativo.

El Reintegro Posesorio

El reintegro posesorio consiste en devolver la posesión de la cosa. Esto es una facultad que los particulares sólo tenemos cuando nos lo permiten las autoridades judiciales o civiles. En cambio, las administraciones tienen reconocida legalmente la potestad para recuperar por sí mismas los bienes o las posesiones perdidas sin necesidad de intervención judicial.

El Desahucio Administrativo

El desahucio administrativo en los bienes de dominio público o en bienes patrimoniales de la Administración. Este desahucio trata de desocupar alguna propiedad o instancia de la administración. (Si a la administración se le meten okupas la policía va y los saca, en cambio si en tu casa se meten okupas esto no pasa). En el desahucio Administrativo, la Administración puede declarar para sus bienes, la rescisión, caducidad o anulación del título concesional, y recuperar su posesión. Por tanto, en los bienes demaniales, la Administración puede por sí misma recuperar la posesión.

El Séptimo Mecanismo

El séptimo mecanismo hace referencia a la inembargabilidad. Es otra ventaja de la Administración, ya que los bienes de los particulares son embargables. En cambio, todos los derechos, bienes, fondos y valores de la Administración pública son inembargables. Al menos, como opción para el ejercicio de una ejecución judicial o cumplimento de una obligación de la Administración. Siempre que pueda realizarse con cargo al presupuesto o bien instando a un crédito extraordinario, quedando el embargo judicial como ultima instancia.

En conclusión, podemos afirmar que todos los mecanismos de autotutela mencionados anteriormente dan lugar a una posición exorbitante por parte de la Administración frente los particulares.

Por lo tanto, hemos de tener en cuenta que la autotutela no excluye la reclamación por vía contencioso, e incluso, el redimir los asuntos de propiedad por vía ordinaria.

El Concepto de Dominio Público

La distinción de los bienes de las administraciones públicas en bienes de dominio público y en bienes patrimoniales, que son como si fueran propiedad privada de la administración, es una distinción genérica no solamente en el ámbito jurídico español, sino también en otros ámbitos jurídicos europeos. En definitiva, todos los que siguen el marco europeo occidental.

Aunque el régimen jurídico básico de la administración implica que esta ejerce unas potestades exorbitantes, un régimen de autotutela y no es equiparable la protección que le puede dar un particular a su propiedad con el que la administración puede darles a sus propiedades, el régimen más intenso de protección que existe es el régimen del dominio público.

El concepto de dominio público viene del derecho romano. Dominio viene de domus domi, es lo que identifica al señor y a su espacio. La delimitación de los bienes que comprende el demanio, se recoge tanto en el derecho civil como en las leyes administrativas y las leyes sectoriales. Cada ley que trata sobre un dominio público es una ley de puertos, de aguas, de costas, de bosques públicos, a parte de que existe legislación genérica, donde ya también se hace referencia a los bienes.

El elemento esencial del régimen del dominio público, la regla de cabecera es el art. 132 CE, donde dice que “la ley regulará los bienes de dominio público y los comunales conforme a los principios de inienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, así como su desafectación”. En este solo articulo está recogido el corazón de esta institución. Por tanto, serán bienes de dominio público aquellos que estén determinados por la ley, solamente que hay algunos que ya vienen determinados por la constitución, como las playas y el mar.

Sin embargo, hay otros criterios además de recurrir a la ley, que nos indican que un bien es de dominio público. En primer lugar, es la afectación, que es cuando un bien tiene un destino manifiesto, que es servir o tener una vocación en el ámbito de lo público, de servir a la sociedad y esas finalidades públicas o “el fomento de la riqueza nacional”, son las razones por las que se fundamenta la afectación.

Dentro del Demanio Podemos Encontrar Varios Destinos o Finalidades:

• Los bienes afectos al uso público. Está integrado por los bienes demaniales por naturaleza que vienen recogidos en las leyes y que se definen en base a sus características naturales (acantilados, dunas, playas, ríos, riveras…). Pero también aquellos que siendo obra del hombre pueden ser definibles de igual manera y están destinadas al uso público (carreteras, puentes, paseos, fuentes…).
• Los bienes afectos a un servicio público. Son bienes que están afectos a dar un servicio o a servir de sede o alojamiento de servicios públicos (hospitales, museos, campos de deporte, piscinas municipales…).

• El patrimonio real. Es el de la corona, está integrado por todos los bienes muebles e inmuebles que siendo titularidad del estado están afectos al uso del rey y a la casa real para el ejercicio de sus funciones. Procuran fines de representación y en ocasiones su interés es artístico o histórico (palacios…).
• Bienes afectos al fomento de la riqueza nacional. Como las minas y los productos del subsuelo que corresponden al dominio del estado y que necesitan de la concesión o, al menos, de la autorización al propietario del terreno para poder realizarse. Aunque, hay que distinguir minas de canteras o graveras.
• El subsuelo no minero. Porque al contrario de lo que ocurría en la antigua Roma, donde el suelo podía tener un propietario, en nuestro derecho separa la titularidad del suelo respecto a la riqueza del suelo. Aunque, el Código Civil si permite el aprovechamiento del subsuelo hasta unas determinadas condiciones. Por ejemplo, para construcción de sótanos, excavaciones, obras… pero, para la explotación de esa riqueza hay que acudir a las leyes de minas.
• Los montes públicos. Se remontan a la Ley de Montes de 1957 en la cual a ciertos montes catalogados se les daba un régimen de protección similar a los bienes de dominio público, declarándolos inalienables, salvo autorización por ley, deslindables, recuperables de oficio y sometiéndolos al régimen de gestión y ordenación de la administración forestal.

La Singularidad de los Bienes Comunales:

La legislación local contempla una categoría ancestral de bienes que son los bienes comunales.

Estos bienes comunales son un tipo de bienes cuyo aprovechamiento corresponde al conjunto exclusivo de los vecinos, también conocidos como los comuneros. Son un tipo de bienes que tienen también esas características de inalienables, imprescriptibles e inembargables que pregonábamos sobre los bienes de dominio público.

Son propios de instituciones jurídicas o de costumbres muy antiguas. Provenientes de derechos propios del norte como el aprovechamiento de montes vecinales, pastos, vaguadas para el rebaño, etc. Esto se debe a que en determinadas zonas del norte existían ya esos derechos por los cuales los vecinos podían aprovechar los pastos, las aguas, la leña…de estos montes.

La ley solo los recoge y define, por ese régimen singular de aprovechamiento, pero que en general es de explotación colectiva y comunal, porque eran de sociedades ganaderas.

Demanialidad: Sujetos y Afectación

La titularidad sobre los bienes demaniales solo puede residir en Administraciones territoriales, porque son las que representan intereses colectivos, son titulares de derechos de soberanía y los principales intereses públicos. La propia Ley, diversas normas, se refirman en esta circunstancia, de que sean solo las Administración territoriales las titulares.

La Ley de Bases del Régimen Local, dice “los bienes que el estado adscriba a organismos autónomos, conservaran su calificación jurídica originaria, seguirán perteneciendo al estado, aunque se adscriban para su gestión a organismos autónomos. Los organismos que reciban estos bienes no adquieren su propiedad”

En algún caso, se ha admitido, que algún organismo institucional, alguna institución o entidad institucional, ostente la titularidad y la gestión, la responsabilidad sobre el dominio público.

Cuando pensamos en el régimen de dominio publico en este sentido, lo relacionamos con los bienes inmuebles, pero lo cierto, es que este régimen recaería también sobre bienes muebles, objetos de arte, de valor, archivos, todos aquellos bienes objeto de un valor intrínseco e irremplazable (por ejemplo, en un museo, de dominio público puede ser tanto el museo en si como los cuadros del museo). Por lo tanto, el criterio para saber si es de dominio público es la afectación del bien, a qué está afecto el bien, su destino, o también su naturaleza, ya que hay bienes demaniales definidos por su naturaleza, sobretodo el dominio público natural (ríos, playas, costas, mares) definidos por su propia geología o naturaleza geológica o natural.

Por lo tanto, hay caso en los que se definen unas características físicas en la ley, y hay casos en los que una ley simplemente declara la naturaleza de dominio público de un bien. Por ejemplo, el mar: no define lo que es el mar desde el punto de vista físico, pero dice que es de dominio público; en cambio las playas y costas si las define físicamente, y dice que es hasta donde lleguen las olas en sus mayores temporales, o los lugares ocupados por dunas o sedimentos, riveras hasta donde se pierde la naturaleza de la playa, zonas inundadas.

Y los bienes de dominio público artificial, lo son en virtud de la actividad administrativa o pública que los caracteriza (una calle es un lugar de transito, de vehículos o personas).

El cese de la demanialidad ocurre precisamente por la desafectación, por retirar formalmente ese uso público que lo caracteriza. La desafectación solo se puede producir de forma expresa a través de un expediente que acredite las razones de oportunidad y legalidad para ello.

De tal manera, que ese bien perdería la condición demanial, pero no la condición de ser un bien público, pudiendo quedar como un bien patrimonial. Por lo tanto, el elemento fundamental para un bien de dominio público es la afectación conforme a su naturaleza o su destino, y siempre dentro del marco establecido por la ley, teniendo como titular, a administraciones publicas territoriales, y solamente de forma delegada en entes no territoriales o institucionales. Porque eso es lo que va en la naturaleza misma de la disposición sobre el dominio público que tiene nuestro ordenamiento jurídico en las distintas reglas, tanto sectoriales sobre el dominio público, como generales en las que se contempla o refleja los distintos tipos de bienes de la Administración.