TEMA 19 LAS FUNCIONES DE LAS CORTES

I. LAS CORTES GENERALES. SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA.:

La importancia de la función de las Cortes Generales queda claramente expresada en el art. 66 de la Constitución, que las configura comorepresentantes del pueblo español (art. 66.1 CE) y les otorga funciones detanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (art. 66.2 CE). Esta mera enunciación de funciones resulta significativa de larelevancia que las Cortes Generales ostentan en el sistema constitucionalespañol. Estas tres funciones que el art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales producir las normas jurídicas centrales del ordenamiento, autorizar los gastos y controlar la actuación del Gobierno- serían suficientes pa configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Pero, además, el propio art. 66.2, in fine, añade que las Cortes tienen, también, las demás competencias que les atribuya la Constitución, que le asigna funciones de capital relevancia (me remito al epígrafe V de esta lección). Por otro lado, las Cortes Generales siguen siendo uno de los escenarios fundamentales del sistema democrático, por cuanto son el foro político por excelencia. Es en las Cortes Generales donde el Gobierno debe explicar su actuación y las razones que la guían, es allí donde dicha actuación es sometida a crítica y contrastada con otras alternativas. Los medios de comunicación trasladan al gran público los debates que allí tienen lugar, contribuyendo, conello, a formar la opinión del electorado sobre la actuación del Gobierno y las alternativas que se ofrecen a ella. La considerable relevancia de las Cortes Generales en el ordenamiento constitucional español debe ser matizada. En primer lugar, el propio ordenamiento constitucional recoge principios que limitan la actuación del Parlamento. El primero de ellos es el de la soberanía popular: la soberanía reside en el pueblo (art. 1.2 CE) y no en las Cortes Generales, que son solo sus representantes. Por ello, se dan una serie de supuestos en los que se hapronunciado directamente la soberanía popular y en los que las Cortes Generales no pueden actuar libérrimamente, sino que precisan del refrendo popular. Así sucede en los casos de reforma constitucional y de determinados Estatutos de Autonomía. Además las Cortes Generales están, como todos los poderes públicos, sujetos a la Constitución (art. 9.1 CE) y existe un órgano, el Tribunal Constitucional, al que la norma suprema confiere la misión de verificar la adecuación a la Constitución del ejercicio que las Cortes Generales hagan de su potestad legislativa. En segundo lugar, el protagonismo de los partidos
políticos obliga a matizar su relevancia real en el sistema. Las Cámaras, son hoy, en realidad, una agrupación de grupos parlamentarios, emanados de los partidos políticos, que son los que llevan el peso del trabajo parlamentario. Por último, la complejidad de las sociedades actuales, la rapidez con que han de ser adoptadas no pocas decisiones relevantes, los complicados factores técnicos que es menester ponderar para adoptar dichas decisiones son elementos que actúan en contra de un órgano compuesto por numerosos miembros, deliberante y no especializado, y operan a favor del Ejecutivo. Todo ello se ha traducido en una tendencia a la asunción por el ejecutivo defacultades cada vez mayores. Esto no supone una decadencia de los Parlamentos, sino más bien una transformación de su papel: de ser el centro del debate político y donde se gestaba la dirección política del Estado (ahora expresamente atribuida al Gobierno en nuestra Constitución), el Parlamento se ha convertido, sobre todo, en un órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de éste.

II. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y SU PROCEDIMIENTO

La Constitución crea diversos tipos de leyes: la ley orgánica, la ley de armonización, la ley de bases, etc. La tradición demoliberal de un único procedimiento legislativo para un único tipo de ley se sustituye por una pluralidad de leyes elaboradas por diversos procedimientos y con diversos contenidos:
a) Procedimiento ordinario: Ley.
b) Procedimientos abreviados: Ley de comisión, Ley aprobada en lectura única, Ley tramitada urgentemente.
c) Procedimientos especiales: Estatuto de Autonomía, Ley Orgánica, Ley Presupuestaria, Ley de Armonización, Ley Marco, Ley de Transferencia.
La diferencia entre los procedimientos abreviados y los especiales consiste en que los primeros no originan ningún tipo especial de ley, lo que sí sucede con las leyes tramitadas por los procedimientos especiales, de forma más evidente en el caso de las leyes orgánicas, que se enumeran independientemente, del resto de las leyes. Mientras usar un procedimiento abreviado es una decisión que las Cortes pueden tomar con libertad, la Constitución les obliga a emplear obligatoriamente un procedimiento especial cuando pretendan regular determinadas materias. Así, los presupuestos se tramitan por un procedimiento especial que limita la capacidad de enmienda de los diputados (art. 134), la ley de armonización de normas de las Comunidades Autónomas requiere que previamente las Cortes admitan esa necesidad (art. 150 CE), etc.

II.1. El procedimiento legislativo ordinario

La regulación del procedimiento de elaboración de las leyes del Estado, lo que se denomina el procedimiento legislativo ordinario, se contiene en sus rasgos esenciales en los artículos 87 a 91 CE, regulación que es completada en el Reglamento del Congreso de los Diputados y en el Reglamento del Senado.La facultad de regulación del procedimiento legislativo
 

B) Congreso de los Diputados

Cuando la iniciativa legislativa proviene del Congreso o, como luego se verá del Senado, se debe distinguir con claridad entre lo que es la propuesta de iniciativa y lo que es la iniciativa de la Cámara propiamente dicha. La iniciativa pertenece a las Cámaras en cuanto tales, no a sus miembros a título individual ni a los grupos parlamentarios, por lo que la Cámara ante la que se haya
ejercido la iniciativa debe pronunciarse sobre las mismas mediante el trámite de la toma en consideración. En el Congreso, según el art. 126 RCD, la propuesta de iniciativa corresponde a un diputado con la firma de otros 14 diputados o a un grupo parlamentario (art. 126.1 RC). Para que la propuesta de iniciativa se convierta en iniciativa de la Cámara es necesario que tenga lugar la toma en consideración en el Pleno. Se trata de un control de carácter político o de oportunidad, distinto del control de admisibilidad. Es un debate en el Pleno de la Cámara, seguido de una votación. Si vota a favor la mayoría simple de la Cámara, se entenderá que el texto propuesto por un grupo parlamentario o por un mínimo de 15 diputados, en el caso del Congreso, y en lo exigido en el Senado, se convierte en iniciativa de la Cámara y comienza la discusión del texto. Según el art. 134.6 CE, antes de ese trámite de toma en consideración, si la proposición de ley supone aumento de gastos o disminución de ingresos, el Gobierno deberá dar su conformidad a la tramitación. Pasados treinta días sin que el Gobierno conteste, la proposición queda en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración (art. 126 RCD). Lo mismo ocurre, por otra parte, con toda enmienda a un proyecto de ley que suponga aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios; esa enmienda se comunicará al Gobierno, quien en el plazo de quince días deberá pronunciarse. De no hacerlo, se entiende autorizada la tramitación de la enmienda (art. 111 RCD). También se requiere la conformidad del Gobierno cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor. Iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia del trámite de toma en consideración por la Cámara hace que, superado este trámite, no se admita ya la presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del proyecto; sí son posibles éstas, en cambio, si la toma en consideración ha sido efectuada por el Senado (art. 126.5 RC).

C) Senado

Corresponde la propuesta de iniciativa a veinticinco senadores o a un grupo parlamentario, sabiendo que en el Senado basta con un mínimo de diez senadores para poder formar grupo parlamentario. Lo dicho del Congreso respecto al trámite de toma en consideración por el Pleno del Senado, y a la necesaria conformidad del Gobierno respecto a la tramitación de proposiciones de ley que supongan aumento de gastos o disminución de los ingresos, es idénticamente de aplicación en este caso. Tras la votación de toma en consideración por la Cámara, la proposición de ley es enviada al Congreso.

D) Asambleas Legislativas de las CCAA

Según el art. 87.2 CE, los Parlamentos autonómicos podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo dtres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. En este caso, la propuesta autonómica será sometida a la toma en consideración por parte del Congreso de los Diputados.

E) Iniciativa legislativa popular

La Constitución regula de un modo muy restrictivo el que un determinado número de ciudadanos pueda tener iniciativa para proponer una ley por dos razones. Por un lado, exige un número muy elevado de firmas, ya que debe ejercerse por no menos de 500.000 ciudadanos. Por otro, excluye de este tipo de iniciativa unas determinadas materias, que son las siguientes: materia propia de ley orgánica, tributaria o de carácter internacional, así como en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Tampoco cabe iniciativa popular para reformar la Constitución (art. 166 CE) o para la presentación de los Presupuestos Generales del Estado, cuya iniciativa es exclusiva del Gobierno. La Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, de Iniciativa Popular, desarrolla esta materia, determinando que una Comisión Promotora debe presentar un texto articulado. La Mesa del Congreso puede o no admitir el texto, atendiendo al cumplimiento de los requisitos formales como sobre los de carácter sustantivo. Contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
En caso de ser aceptado por la Mesa, se ha de proceder a la recogida de las quinientas mil firmas en el plazo de nueve meses, prorrogable por otros tres cuando concurra causa mayor apreciada por la Mesa del Congreso. Si la proposición alcanza la fase de tramitación parlamentaria, habrá una compensación estatal para resarcir los gastos ocasionados por la difusión de la proposición y la recogida de firmas. Tras la toma en consideración por el Congreso se comienza la elaboración de un texto legal.
II.1.2. Segunda fase: discusión y aprobación (art. 90 CE).
El orden es siempre el mismo: primero el Congreso de los Diputados, luego el Senado y, en el caso de que el Senado oponga su veto, que debe ser aprobado por mayoría absoluta, o introduzca enmiendas, el proyecto o proposición de ley vuelve al Congreso, que es el que tiene la última palabra. Por tanto, si la iniciativa es del Senado, se remite la proposición de ley al Congreso. La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases, que en el procedimiento ordinario son la presentación de enmiendas, el estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe y la discusión y votación de dicho informe y de las enmiendas por la comisión que elabora un dictamen que es sometido a discusión por el Pleno de la Cámara.
A) CONGRESO:
Primeramente se abre un plazo de quince días para la presentación de enmiendas. Las enmiendas las puede presentar un diputado o un grupo parlamentario. Si son enmiendas a la totalidad, de devolución o que postulen un texto alternativo, sólo lo podrá hacer un grupo parlamentario y deberán ser debatidas y votadas en el Pleno. Los proyectos provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad. Por el contrario, no caben enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa popular. Una vez tomadas en consideración ambos tipos de proposición pasan directamente a la fase de discusión en comisión. El proyecto o proposición de ley se envía a la Comisión competente por la materia sobre la que verse el proyecto, junto con las enmiendas. La Comisión designa una Ponencia, encargada de elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo en el plazo de quince días. Sigue el debate en Comisión, donde se vota artículo por artículo, resultando un dictamen de la Comisión, que será objeto de debate y votación final en el Pleno.
Posteriormente, se delibera en Pleno y se somete a votación. Basta la mayoría simple, cualquiera que sea el número de las abstenciones, salvo exigencia de mayoría cualificada. En esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas en Comisión.
B) SENADO.
El proyecto o proposición de ley así aprobada en el Congreso es remitido al Senado, por conducto de sus Presidentes. El art. 90.2 CE establece para el Senado el mismo procedimiento que en el Congreso, pero fija un plazo, de dos meses, a partir del día de la recepción del texto. Pero si el proyecto o proposición de ley es declarado urgente, por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, ese plazo de dos meses de que dispone el Senado para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales (art. 90.3 CE).
En ese plazo, el Senado podrá:
a) oponer su veto por mayoría absoluta.
b) introducir enmiendas,
c) puede aprobarlo, esto es, no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el texto pasa a la tercera fase, la de la sanción y promulgación
por el Rey.
En los casos a) y b), el proyecto vuelve al Congreso.
C) CONGRESO
Interposición de veto: El Congreso puede superar el veto interpuesto por el Senado, votando el texto inicial de nuevo, por mayoría absoluta en el plazo de dos meses desde la interposición del veto (art. 90.2 CE). Transcurridos esos dos meses, el Congreso puede superar el veto del Senado por mayoría simple. Es, por tanto, el veto del Senado meramente suspensivo, pues el Congreso puede superar el veto por mayoría absoluta en un plazo de dos meses desde la interposición del mismo e incluso pasados esos dos meses puede ratificar por
mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado. En ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso.

Aprobación de enmiendas: El Congreso se pronuncia sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple (art. 90.2 CE). La tramitación que se ha descrito muestra una posición claramente desigual entre ambas Cámaras, ya que el paso por el Senado constituye, en realidad, una lectura de reflexión, cuya utilidad fundamental es permitir a la Cámara baja reconsiderar determinados aspectos del texto por ella aprobado.

II.1.3. Fase de integración en el ordenamiento jurídico

Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor: sanción y promulgación por parte del Rey en el plazo de quince días (art. 91 CE), que deberá ordenar su inmediata publicación.
A) Sanción
Es la firma del instrumento legal, por la que el Rey asiente a la misma. Es unacto necesario para la perfección de la ley, que no es tal sin la colaboración del monarca. El acto normativo de las Cámaras, tras la aprobación de un texto, no es ley, sino proyecto de ley. Es, por tanto, imprescindible para completar la eficacia del acto legislativo. La sanción remite al principio monárquico, cuando el Rey coparticipaba de la función legislativa, al reconocérsele la potestad de veto de la ley. La sanción expresaba la voluntad real de aprobación del texto. Hoy en día ha perdido su contenido político, es una pura formalidad que da unidad al ordenamiento, y el Rey no puede negarse a sancionar una ley. La fórmula utilizada es la siguiente: Don Juan Carlos I, Rey de España: A
todos los que presente vieren y entendieren. Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y yo vengo a sancionar la siguiente Ley.
B) Promulgación
Es la declaración solemne de acuerdo con una fórmula ritual mediante la cual se autentifica la ley aprobada y sancionada y se formaliza la incorporación de la Ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico. Es un acto debido de carácter declarativo, no constitutivo de la ley. Mediante la misma se comprueba o certifica que la ley ha cumplido todos los
requisitos que exige la Constitución, de cara a la obligatoriedad a través de su inmediata publicación. En realidad, es la proclamación de la ley como tal ley y un mandato dirigido a todos, particulares y autoridades, para que cumplan la misma (Mando a todos los españoles, particulares y autoridades que guarden y hagan guardar esta Ley).
No obstante, sanción y promulgación de la ley son actos que coinciden en el mismo momento, se confunden en la práctica. No se diferencian temporalmente.
C) Publicación.
La inserción del texto de la ley en una publicación oficial, concretamente en el Boletín Oficial del Estado, es imprescindible para la certeza y la eficacia de la ley, dando cumplimiento a principio constitucional de publicidad de las normas (art. 9.3 CE). Condición indispensable para garantizar la seguridad jurídica.

II.2. Leyes aprobadas en Comisión

A veces, sin embargo, los pasos de aprobación de los proyectos o proposiciones de ley por los Plenos de las Cámaras pueden quedar suprimidos. Esto ocurrirá cuando la Cámara correspondiente haya delegado en las Comisiones Permanentes Legislativas la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, de forma que la tramitación completa tendrá lugar en la comisión correspondiente. Esta facultad de delegación no impide, que en cualquier momento, el Pleno recabe para sí el debate y votación, quedando anulada la delegación (es revocable) (art. 75.2 CE). Esta facultad no se podrá ejercer para una serie de materias: reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas, leyes de bases y Presupuestos Generales del Estado (art. 75.3 CE).
II.3. Peculiaridades del procedimiento de elaboración de las leyes
orgánicas.

Aprobación en el Congreso Se requiere que, una vez presentadas y debatidas las enmiendas en Comisión, se vote el proyecto o proposición de ley orgánica en el Pleno y que se obtenga mayoría absoluta. De no obtenerse ésta, el proyecto o proposición, volverá a la Comisión Permanente Legislativa, que deberá emitir nuevo dictamen en el plazo de un mes. Pasado ese plazo, se vuelve a votar en el Pleno. De  obtenerse mayoría absoluta el texto pasa al Senado para su discusión y aprobación. De no obtenerse esta mayoría absoluta, se entiende rechazado. Discusión y aprobación en el Senado
a) Si opone su veto.
El Congreso para levantar el veto, ratificando el texto inicial, requerirá en todo caso el voto favorable de mayoría absoluta. Por tanto, no entra aquí en juegola posibilidad de dejar pasar el plazo de dos meses, para que el Congreso pueda levantar el veto por mayoría simple.
b) Si el Senado introduce enmiendas.
En primer lugar, como ocurre con las leyes ordinarias, el Congreso irá aceptando las enmiendas una a una, cuando voten a favor de la enmienda la mayoría simple del Pleno del Congreso, incorporándose estas enmiendas al texto. Ahora bien, dado que el art. 81 CE exige mayoría absoluta en el Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, el texto resultante de la incorporación de enmiendas introducidas por el Senado y aceptadas por el Congreso será sometido a una votación de conjunto. Si obtiene mayoría absoluta, será aprobado el nuevo texto. En caso contrario, es decir, de no obtenerse dicha mayoría, quedará ratificado el texto inicial del Congreso y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado.

III. LA FUNCIÓN FINANCIERA

La función financiera posee un doble contenido. Comprende, por un lado, la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos. Por otro lado, la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, donde se recoge una estimación de los ingresos que se prevé recaudar y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos. En relación con esta función puede hablarse un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria, garantizando así que sean los representantes de la nación quienes decidan sobre las finanzas del Estado.

III.1. La potestad tributaria

La potestad tributaria originaria, consistente en la capacidad para establecer tributos que graven los ingresos y los bienes de los ciudadanos, corresponde exclusivamente al Estado mediante ley (art. 133.1 CE). El art. 134.7 CE prohíbe que la potestad tributaria pueda ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, aunque admite que pueda modificarlos, cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. Previsión cuya finalidad es favorecer la claridad y la transparencia financiera y que, asimismo, garantiza la normalidad en el ejercicio de la potestad tributaria, evitando que las especificidades de la tramitación de los presupuestos afecten a la legislación sobre impuestos.

III.2. La potestad presupuestaria

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de los ingresos y la autorización de gastos anual de los poderes públicos. Son una pieza jurídica fundamental en el funcionamiento del Estado. Aún siendo una actividad formalmente legislativa, implica un importante medio de control de la actuación del poder ejecutivo (Gobierno y la Administración). La iniciativa presupuestaria es reservada en exclusiva al Gobierno (art. 134.1 CE), de tal forma que los Presupuestos solamente pueden partir de un proyecto
gubernamental. Ello está asociado a la función que constitucionalmente compete al Gobierno de dirección de la política, que le hace ser el más idóneo para establecer las correspondientes prioridades de gastos. La Ley de Presupuestos tiene un carácter anual, por lo que la Constitución impone un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados, al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior, esto es, antes del 30 de septiembre (art. 134.3 CE). Los Presupuestos deben estar aprobados y publicados antes del 31 de diciembre. Si no estuviera en vigor el primer día del ejercicio económico correspondiente (1 de enero), se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4 CE). La Constitución atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos. Sin embargo, la reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa presupuestaria se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy estrictas. Cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra restringido: toda minoración de ingresos o incremento del gasto debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración.
Existe, sin embargo, una importante excepción a la reserva gubernamental de iniciativa presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno (Casa Real, Cortes Generales, el Tribuna Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal de Cuentas). Los Presupuestos deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y del sector público estatal (art. 134.2 CE). El principio de legalidad presupuestaria también alcanza a la emisión de deuda pública o al endeudamiento del Estado. Así, la Constitución requierautorización por ley para que el Gobierno emita deuda pública o contraiga crédito (art. 135.1 CE). En los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido frecuentemente disposiciones de modificación de leyes sustantivas con pretensión de vigencia indeterminada, no anual. El Tribunal Constitucional ha admitido laconstitucionalidad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos, es decir, con el contenido propio y específico de los Presupuestos. Ante esta jurisprudencia, el legislador ha reaccionado aprobando todos los años, al tiempo que la Ley de Presupuestos, una Ley ordinaria (habitualmente denominada de medidas económicas, fiscales, administrativas y del orden social), en la que incorpora diversas modificaciones de leyes sustantivas de muy distintas materias.

IV. LA FUNCIÓN DE CONTROL Y LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA

DEL GOBIERNO.
Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales están reguladas en elTítulo V de la Constitución. Dentro de la función genérica de control parlamentario de la acción del Gobierno indicada en el art. 66.2 CE, consecuencia de la configuración de España como un régimen parlamentario, ha de distinguirse entre el control ordinario y el control de carácter extraordinario.
Control parlamentario ordinario:
– Tiene carácter continuo o permanente, se lleva a cabo semanalmente cuando las Cortes están reunidas.
– Ambas Cámaras lo llevan a cabo: Congreso y Senado.
– El control parlamentario se lleva a cabo por una variedad de instrumentos específicos.
– No produce la caída del Gobierno, en el caso de que éste pierda una votación. Su finalidad es conocer la acción del gobierno y fiscalizarla, expresando su opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública.
– El control de las Cámaras recae sobre la actividad del Ejecutivo en sentido amplio, es decir, se controla tanto al Gobierno como a la totalidad de la Administración. Control extraordinario o exigencia de responsabilidad política:
– No tiene carácter continuo, sino que se produce de forma esporádica. En concreto, tras el establecimiento de la relación fiduciaria entre el Congreso y el Gobierno que tiene lugar en la votación de investidura, éste debe mantener la confianza del Parlamento durante todo el período que dura su mandato. Tal relación de confianza se pone en entredicho en contadas ocasiones: bien si el Presidente del Gobierno plantea una cuestión de confianza o bien si la oposición plantea una moción de censura.
– El control corresponde sólo al Pleno del Congreso.
– La responsabilidad política sólo puede exigirse a través de una moción de censura o una cuestión de confianza.
– La finalidad de la exigencia de responsabilidad política es cesar alGobierno. Produce necesariamente la caída o dimisión del Gobierno en el caso de que se pierda una cuestión de confianza o la oposición gane una moción de censura, ya que éste deja de contar con el apoyo de la mayoría parlamentaria, esto es, se retira la confianza parlamentaria.
– Control recae sólo sobre el Gobierno, con el fin de comprobar si existe el nexo fiduciario de confianza entre gobierno y Parlamento, imprescindible en un sistema parlamentario. Es objeto de una regulación muy estricta, dificultando la posibilidad de retirar la confianza parlamentaria al Gobierno. Lo que evidencia que el nuestro es un sistema parlamentario racionalizado, que busca conseguir la estabilidad gubernamental, favoreciendo incluso a los gobiernos minoritarios.

IV.1. Los instrumentos de control parlamentario

Los medios ordinarios de fiscalización son los siguientes:
a) Petición de información al gobierno (art. 109 CE). Las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar la información, documentación y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las CCAA, esto es, a la Administración.
b) Reclamar la presencia de los miembros del Gobierno ante las Cámaras y sus Comisiones (art. 110 CE). A través de la comparecencia del Ministro, las Cámaras se informan (sesiones informativas). Los parlamentarios pueden formular preguntas y observaciones. El Ministro debe escuchar las críticas, lo que implica cierto control de su gestión.
c) Preguntas (art. 111.1 CE).
– Son un instrumento idóneo para controlar al Gobierno en asuntos deactualidad que alcancen repercusión pública. Tienen un objeto concreto y determinado, ya que pretenden aclarar un hecho concreto, su veracidad o el conocimiento que el gobierno tiene del mismo.
– Se formularán al Gobierno y a cada uno de sus miembros.
– Las presentan los diputados individualmente.
– Se dedica un tiempo mínimo semanal de dos horas. En la práctica actual los Plenos ordinarios de las Cámaras dedican una tarde entera -la del martes en el Senado y la del miércoles en el Congreso- a la evacuación de preguntas e interpelaciones.
– Pueden ser orales o escritas, y en Comisión o ante el Pleno. Las orales en el Pleno ocupan el primer escalón y suponen un debate entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del gobierno que la contesta. Las escritas que no se contesten en el plazo de veinte días de su publicación en el Boletín Oficial de la Cámara se convierten en orales en Comisión.
– Se caracterizan por su brevedad, la del Pleno no duran más de cinco minutos.
d) Interpelaciones (art. 111.1 CE)
Se formulan al Gobierno o a cada uno de sus miembros sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general.
Pueden ser presentadas por los parlamentarios individualmente o por los grupos parlamentarios. Se sustancian siempre oralmente ante el Pleno. Se diferencian con las preguntas en: 1. Su mayor amplitud y generalidad, pues referidas a cuestiones de política general del Ejecutivo. 2. Mientras que la pregunta se circunscribe a preguntante y preguntado, en la interpelación los
Grupos Parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar posiciones. 3. Tiempo disponible mayor: 10 minutos. 4. La posibilidad de dar lugar a una moción en la que la Cámara exprese su posición.
e) Mociones (art. 111.2 CE)
La moción es una resolución de la Cámara dirigida al Gobierno manifestándole su descontento con la actuación gubernamental. A diferencia de la moción de censura (manifestación de la responsabilidad política) si el gobierno sufre una moción no se ve obligado a dimitir. La moción presentada debe ser congruente con la interpelación. Son presentadas por los grupos
parlamentarios.
f) Comisiones de Investigación (art. 76 CE, art. 52 RCD, art. 59 RS)
Son nombradas por el Congreso, el Senado o ambas Cámaras conjuntamente para investigar sobre cualquier asunto de interés público. Aunque es el Pleno el que decide su constitución, se efectúa en el Congreso por la iniciativa del Gobierno, la Mesa, dos grupos parlamentarios o un 1/5 de los miembros de la Cámara; mientras que en el Senado, previa petición del Gobierno o 25 senadores de diferente grupo parlamentario. Su composición está en proporción a los grupos parlamentarios. El resultado de su investigación es un dictamen, que tiene sólo valor político, y que será sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.

IV.2. El control extraordinario (o exigencia de responsabilidad política)

El sistema parlamentario está asentado sobre la base de la relación de confianza existente entre el Parlamento y el Gobierno. El momento en que se establece la relación fiduciaria entre el Congreso y el Presidente del Gobierno es en el voto de investidura (art. 99 CE). En ese momento el Parlamento otorga la confianza al nuevo gobierno, esto es, recibe el apoyo de la mayoría
parlamentaria necesario para gobernar. El Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura y debe, también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza, pudiendo ser retirada mediante la moción de censura o la cuestión de confianza. En el caso, de que el gobierno no gane una votación de confianza, por mayoría
simple en España, o que la oposición consiga en una moción de censura la mayoría absoluta exigida por la Constitución, el Parlamento está retirando la confianza al gobierno, quien se ve obligado a dimitir. Retirada de la confianza parlamentaria y exigencia de responsabilidad política son términos sinónimos. En el sistema español corresponde sólo al Congreso de los Diputados la
exigencia de responsabilidad política al Gobierno, quedando el Senado excluido de este campo. El Congreso de los Diputados asume el monopolio de la facultad de otorgar y retirar la confianza parlamentaria. Además no es propiamente el Gobierno, sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria con el Parlamento. Nuestro sistema acoge las técnicas del parlamentarismo racionalizado, consistentes en reducir la exigencia de responsabilidad política del Gobierno a supuestos muy específicos, cuya configuración tiende a favorecer la estabilidad gubernamental. Todo ello con la finalidad de evitar que, como sucediera en el pasado, la responsabilidad del Gobierno se entienda comprometida constantemente. De forma, que la confianza se presume a menos que, a través de uno de los mecanismos constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relación fiduciaria.

IV.2.1. La cuestión de confianza (art. 112 y 114.1 CE)

El artículo 112 dispone: El Presidente del Gobierno, previa deliberación delConsejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa (de gobierno) o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados. Su utilización se  produce cuando el Gobierno estime conveniente, para la eficaz continuidad en el ejercicio de sus funciones y la realización de sus objetivos políticos, renovar la confianza que el Parlamento le otorgó y ratificar, por tanto, su respaldo parlamentario. Es el Presidente quien decide o no plantear la cuestión, en lógica correlación con el hecho de que a ál personalmente, y no al Gobierno en su conjunto, fue a quien se la otorgó el Congreso en la investidura. La ratificación de la confianza se ha de pretender, como en su momento sucedió con la investidura, sobre un programa de gobierno o una declaración de política general. No cabe, por tanto, la posibilidad existente, en otros sistemas, de que el Gobierno comprometa su responsabilidad política con un texto legislativo concreto. La cuestión de confianza se concreta en un debate como el de investidura, que tiene lugar entre la Cámara y el Presidente en ejercicio. Hay un plazo de reflexión de 24 horas. La votación es nominal y pública.
Consecuencias:
a) Si el Gobierno no obtiene la citada mayoría simple, lo que supone la emisión de un juicio crítico sobre su gestión, pierde la votación y se ve obligado a dimitir. El Congreso procederá a elegir un nuevo Presidente del Gobierno a través del procedimiento de investidura previsto en el art. 99 CE (art. 114.1 CE). El Gobierno continuará en funciones (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesión de su sucesor, y pierde la facultad de disolución de las Cámaras.
b) Si el gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones, viendo reforzada su posición, al revalidarse la confianza parlamentaria depositada en el voto de investidura. Se renueva el compromiso entre el  Congreso en realidad, la mayoría parlamentaria que sostiene al Gobiernoy el Gobierno. El Congreso queda comprometido al nuevo programa. Puede suceder que, aún ganando la cuestión de confianza, el Gobierno resulte debilitado, si la votación pone de relieve que se han perdido apoyos respecto de otra votación anterior.

IV.2.2. La moción de censura (arts. 113 y 114.2 CE).
El art. 113.1 CE dispone: El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. Es la única forma en la que las Cortes Generales o, más concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de su confianza al Gobierno. La moción de censura, caso de que la gane la oposición, produce necesariamente la caída del Gobierno. Hay que diferenciarla de la moción, que es una forma de control del Gobierno que ambas Cámaras pueden utilizar, pero que no produce la sustitución del Gobierno, caso de producirse. La regulación española de la moción de censura se ha inspirado en la Ley Fundamental de Bonn (1949). Han quedado excluidas las mociones individualizadas contra un ministro. Iniciativa: Según el apartado 2 del art. 113 CE, la moción de censura debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, esto es, por 35 diputados.

Requisitos: Además de que la deben proponer al menos 35 diputados, debe reunir los siguientes:
– Debe proponer el nombre de un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Esto es lo que se conoce con el nombre de moción de censura constructiva, porque se debe votar a la vez a un nuevo Presidente del Gobierno. Constituye un obstáculo para su viabilidad, en la medida que si bien no es difícil que dos o más grupos minoritarios coincidan en la voluntad de remover al Gobierno, sí presenta más dificultad que coincidan en apoyar al mismo candidato.
– En el caso de que no triunfe, sus signatarios no podrán presentar otra en el mismo período de sesiones (art. 113.4 CE).
– Deberá ser motivada.
– Mientras que está en trámite una moción de censura, el Presidente del Gobierno no podrá disolver las Cámaras (art. 115.2 CE).

Debate: La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. Se abre así un período de reflexión mínimo de cinco días. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas. Tras la defensa de la moción de censura por uno de sus firmantes, habrá un debate en el que el candidato o candidatos, caso de que hubiere mociones de censura alternativas, expondrán su programa de gobierno, y en el que los distintos grupos parlamentarios expondrán su posición
ante la Cámara. Con ello se desplaza la atención del debate hacia la

personalidad y el programa del candidato. Así las líneas de fuerza del debateen la moción de censura se concentran no en la exigencia de responsabilidad política del Presidente del Gobierno en ejercicio, sino en la investidura de quien aspira a sustituirle en el puesto. La oposición gana la moción de censura por mayoría absoluta. Si concurren varias mociones de censura, se votarán separadamente por orden de presentación. Sin embargo, si alguna de ellas resultara aprobada, las restantes no se someterían a votación, puesto que se entiende que el Congreso ya ha decidido a que candidato otorga su confianza.

Efectos:
a) Si la moción fuese aprobada, se entiende retirada la confianza parlamentaria al Presidente en ejercicio, que debe presentar su dimisión al Rey, y el candidato propuesto en aquélla se entenderá investido de forma automática de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el art. 99 CE. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art. 114.2 CE). Se evitan
así los vacíos de poder y no resulta preciso abrir el proceso de designación de Presidente del Gobierno previsto en el art. 99 CE.
b) Si la oposición no gana la moción de censura, el Presidente del Gobierno continúa en el cargo, y recupera la facultad de disolver las Cámaras que había perdido al admitirse a trámite

Fin: Cesar al Gobierno y sustituirlo por otro. En ocasiones la moción de censura puede saberse de antemano derrotada, respondiendo su uso no tanto a la intención de derribar al Gobierno, como a la de rectificar su actuación gubernamental, criticar su gestión, uniéndose a ello el efecto propagandístico sobre la alternativa de gobierno del partido de la oposición.

· A modo de recapitulación, se puede afirmar que la regulación del régimen parlamentario que efectúa nuestra Constitución otorga una clara hegemonía
al Gobierno sobre el Congreso:
a) A través de la investidura, el Congreso queda comprometido de manera expresa.
b) Diferente regulación constitucional entre la moción de censura y la cuestión de confianza: para que la oposición gane una moción de censura necesita obtener mayoría absoluta, en tanto que el Gobierno para ser investido le es suficiente con la mayoría simple en segunda votación (art. 99 CE), y también le es suficiente para ganar una cuestión de confianza con obtener mayoría simple. Además de las distintas mayorías requeridas, el hecho de que la moción de censura sea de tipo constructivo, obliga a la oposición no sólo a votar contra el Presidente del Gobierno, sino también a respaldar a un candidato nuevo a Presidente del Gobierno, que para salir triunfante requerirá del respaldo de la mayoría absoluta del Congreso.

V. OTRAS FUNCIONES

En un buen número de artículos de la Constitución se atribuyen a las Cortes otras funciones, que se pueden sistematizar de la siguiente forma:
A) En relación con la Corona:
– El Rey y el Príncipe heredero prestan juramento ante las CortesGenerales (art. 61 CE)
– Las Cortes pueden inhabilitar al Rey para el ejercicio de su cargo (art.59.2 CE).
– Regencia: art. 59.3 CE.
– Tutela: art. 60.1 CE.
– Sucesión: arts. 57.3 y 5 CE.
B) En relación al Gobierno:
– Las Cortes pueden controlar la potestad que tienen de delegar en el Gobierno la elaboración de Decretos Legislativos (art. 82.6 CE).
– El Congreso tiene la función de convalidar decretos-leyes en un plazo de treinta días (art. 86 CE) y de autorizar o declarar los estados excepcionales (art. 116 CE).
– En relación a la celebración de Tratados o Convenios Internacionales, las Cortes Generales tienen atribuido un importante papel junto a la acción del Gobierno: el art. 93 CE requiere ley orgánica para autorizar la celebración de tratados que supongan la cesión a una organización internacional del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución; el art. 94.1 CE requiere la autorización de ambas Cámaras para los tratados de importancia.
– La autorización por el Congreso de los Diputados del referéndum consultivo del art. 92 CE, convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno.
– Autorización del Senado para que el Gobierno para que el Gobierno pueda realizar la coacción estatal contra una determinada Comunidad Autónomas (art. 155 CE).
C) Elección de miembros de otros órganos constitucionales:
– Designación del Defensor del Pueblo, que es un alto comisionado para la defensa de los derechos recogidos en el Título I de la CE, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales (art. 54 CE).
– El Tribunal de Cuentas -órgano encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión económica del Estado y del sector público (art. 136 CE)-, eligiendo cada Cámara seis consejeros por mayoría de 3/5.
– Elección de ocho magistrados del TC: cuatro por el Congreso por mayoría de 3/5 y otros cuatro por el Senado por idéntica mayoría (art. 159.1 CE).
– Elección de diez vocales del Consejo General del Poder Judicial: diez por el Congreso por mayoría de tres quintos y otros diez vocales porel Senado elige a los restantes diez vocales por idéntica mayoría.
D) En relación con las Comunidades Autónomas: autorización para que las Comunidades Autónomas puedan celebrar convenios de colaboración (art. 145.2 CE).

VI. LA DISOLUCIÓN DE LAS CORTES GENERALES

Las Cámaras deberán disolverse transcurridos los cuatros años de la legislatura. Además el art. 115 CE dispone que el Presidente del Gobierno en el caso en que lo estime conveniente y previa deliberación del Consejo de Ministros, tiene la facultad de disolver el Congreso, el Senado1 o ambas Cámaras y convocar elecciones antes de finalizado el plazo de cuatro años
desde las últimas elecciones generales (disolución discrecional
). Existen dos limitaciones a las disolución anticipada: no es posible cuando esté en tramitación una moción de censura y tampoco hasta que no transcurra un año desde la anterior disolución, salvo en el caso de que la disolución hubiera sido consecuencia de que el Congreso no lograra investir a un candidato a Presidente del Gobierno en el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura, la que se conoce con el nombre de disolución automática (art. 99.5 CE) También, como ya se explicó en la lección 15, cuando se propusiere la revisión total o una parcial que afecte al Título Preliminar, a la Sección 1ª del Capítulo II Título I o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de 2/3 de cada Cámara y a la disolución inmediata de las Cortes Generales
(disolución ope legis
). Por último, la Disposición Transitoria Octava, en su apartado segundo, preveía que, tras la aprobación de la Constitución Española de 1978, el Presidente del Gobierno tenía dos opciones: la primera, dimitir y que se procediera al nombramiento ordinario del Presidente del Gobierno, siguiendo el art. 99 CE; la segunda, disolver las Cortes Generales y convocar elecciones generales (disolución opcional y transitoria
). Finalmente, optó por esta segunda opción.