Organización y Funcionamiento de la Comisión Europea

La Comisión, como las demás instituciones principales de la UE, posee competencias de autoorganización, que ejerce mediante su Reglamento interno.

El principio clave de su organización es el de colegialidad. Todas las competencias que los Tratados le atribuyen se ejercen en forma de decisiones debatidas y adoptadas por el colegio en su conjunto. El Presidente de la Comisión ejerce funciones considerables, pues además de convocar sus reuniones, establecer el orden del día o presidirlas, es él quien participa en los Consejos Europeos y representa a la Comisión en las relaciones internacionales de la Unión. El Tratado de Ámsterdam (1997) reforzó el “presidencialismo” de la Comisión: los comisarios eran propuestos por los Gobiernos de los Estados miembros pero “de común acuerdo con el Presidente designado”; asimismo, el texto adoptado añadió a los Tratados Constitutivos el que la Comisión ejercerá sus funciones “bajo la orientación política de su Presidente”.

El Tratado de Niza (2001) profundizó significativamente la decisión de reforzar los poderes del Presidente: el Presidente decidiría la organización interna de la Comisión, repartirá y estructurará las responsabilidades que la incumben, puede nombrar vicepresidentes.

En Niza, en fin, se modificó el art. 217.4 TCE con la inclusión de este párrafo: “todo miembro de la Comisión presentará su dimisión si el Presidente, previa aprobación del colegio, así se lo pide”. El Tratado de Lisboa ha eliminado la exigencia final, reforzando de este modo aún más la figura del presidente.

La Comisión está asistida por toda una administración de cerca de 25.000 funcionarios. Estos se dividen en Direcciones Generales, que se estructuran a su vez en Direcciones y éstas en Unidades. Cada comisario dispone de un gabinete que le asiste en el cumplimiento de sus funciones y en la preparación de las decisiones de la Comisión. El Secretario General asiste al Presidente y se encarga de mantener las relaciones oficiales con las demás instituciones comunitarias; él es, en fin, el encargado de asegurar la publicación en el DOUE de los actos de la Comisión.

La Comisión cuenta también con un Servicio Jurídico al que se le deberá consultar todos los proyectos de actos y propuestas de actos jurídicos.

Según su Reglamento interno, la Comisión adopta sus decisiones “en reunión” y, excepcionalmente, “mediante procedimiento escrito” o “de habilitación”. Las reuniones se celebran una por semana y siempre que la Comisión lo considere necesario. En virtud de los Tratados, la Comisión solo puede reunirse válidamente cuando esté presente la mayoría del número de miembros previsto por el tratado, asimismo, el TFUE preceptúa esta misma mayoría como procedimiento para la adopción de sus acuerdos.

Competencias de la Comisión Europea

Los Tratados Constitutivos no habían previsto una cláusula general en la que se enumerasen las atribuciones básicas de las Comisión, debiéndose estas irse deduciendo de disposiciones varias de los Tratados. El TUE reformado sí nos ofrece una visión general de sus poderes:

La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales (art. 17.1 TUE).

«Guardiana de los Tratados»

La Comisión tiene como mandato fundamental velar por el interés general de la UE. De ahí que los Tratados le otorguen competencias de información, de sanción de las infracciones, así como de gestión de las llamadas cláusulas de salvaguardia:

• A) Los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión de situaciones de hecho o de derecho, medidas tomadas o proyectos de hacerlo en diversos artículos de los Tratados o del Derecho derivado. En general, estos poderes de información se derivan del principio de cooperación leal con las instituciones que los Estados que forman la UE han de respetar, poderes que se extienden también respecto de particulares y empresas. Estos pueden formular denuncias a la Comisión sobre el incumplimiento del Derecho de la Unión.
• B) Aunque en principio la sanción de las infracciones del Derecho de la Unión corresponde a los Estados miembros, la Comisión tiene poderes para aplicar sanciones directamente a particulares y empresas. En el caso de los Estados miembros, la Comisión puede acusarlos de incumplimiento mediante un dictamen motivado, que de no ser atendido la faculta para plantear ante el TJ el recurso previsto en los Tratados. El TFUE amplía los poderes concedidos a esta institución para solicitar de dicho órgano judicial la imposición de una sanción respecto de los Estados miembros que incumplan el Derecho de la Unión. Por último, la Comisión controla la adecuación de las otras instituciones a lo dispuesto en los Tratados y en el Derecho derivado, por medio de su capacidad para presentar ante el TJ de la Unión recurso de anulación y por omisión o inactividad.
• C) Los Tratados constitutivos permiten en ocasiones que los compromisos que de ellos se derivan y fueron asumidos por los Estados miembros puedan ser suspendidos temporalmente cuando circunstancias excepcionales hacen imposible el acatamiento de las obligaciones.

Poder Normativo y Derecho de Iniciativa

En virtud de éste, las normas comunitarias que el Consejo, en solitario o conjuntamente con el PE, debe adoptar se originan en un proyecto de norma que elabora la Comisión, resultando, en atención a los Tratados, que en la gran mayoría de los casos es obligación de esas instituciones decidir “a propuesta de la Comisión”.

La Comisión es además, dueña de su derecho de iniciativa. El Consejo puede pedir que le someta propuestas, o el PE solicitar que lo haga, y hasta los Estados miembros, pero se trata de meras solicitudes. Con todo, la Comisión debe estudiarlas con rigor, pues si no actúa debiendo hacerlo según los Tratados, podría el TJ declarar su inactividad u omisión.

La Comisión sabe también que el texto de su propuesta es decisivo porque aunque no blindado, se halla protegido ya que el Consejo debe conseguir la unanimidad si desea enmendar su propuesta y la Comisión puede modificar o retirar esta en cualquier momento antes de su adopción.

La Comisión ejerce su poder de iniciativa normativa activamente y con rigor. Una vez que ha decidido elaborar una propuesta, sus expertos preparan informes. Con frecuencia, la Comisión entra en contacto con las Administraciones nacionales y convoca a los expertos propuestos por estas. De este modo, la propuesta no nace del “caldo de la cabeza” de los expertos supranacionales sino pegada a la realidad y a los intereses nacionales. Antes de la terminación de su propuesta, la Comisión entra también en contacto con los grupos socioeconómicos afectados, con los que organiza reuniones a fin de conocer mejor la realidad de las cosas.

La Comisión, en fin, una vez elaborada, no abandona su propuesta al Consejo, sino que está presente en todo el proceso legislativo: en los grupos de trabajo del Consejo, COREPER, y en el consejo mismo, para defender su proyecto.

Podría añadirse que su monopolio de la iniciativa normativa ya ha sido, aunque muy parcialmente, quebrado y condicionado:

• a) Quebrado, porque en el marco de la política económica y monetaria, el TFUE permite que el Consejo adopte decisiones ya “a propuesta de la Comisión”, ya “sobre la base de una recomendación del BCE y previa consulta el PE y a la Comisión”.
• b) Condicionado por el principio de subsidiariedad que obliga a la Comisión a asegurarse de que para afrontar la materia es mejor una acción comunitaria que la que pudiera proporcionar una acción “nacional”.

Para terminar, podría ser útil añadir que el Tratado de Lisboa ha previsto la posibilidad de que un millón de personas pertenecientes a varios Estados miembros soliciten de la Comisión la presentación de una propuesta normativa.

El derecho de iniciativa de la Comisión no se agota en el plano estrictamente normativo, pues esta también tiene iniciativa en otras materias: presupuestaria, revisión de los Tratados constitutivos e incluso en lo relativo a la PESC o a la CPJP. La Comisión puede, además, adoptar actos jurídicos no obligatorios de derecho derivado como las recomendaciones y los dictámenes.

Competencias de Ejecución

La Comisión solo excepcionalmente posee atribuciones propias de ejecución del Derecho comunitario. En temas muy concretos, los Tratados le asignan la aplicación de las normas comunitarias, otorgándole el poder para la aplicación en la práctica de las relativas a las ayudas de los Estados miembros a sus empresas públicas o para evitar atentados a la libre competencia. También es la Comisión competente para ejecutar el presupuesto comunitario y gestionar los Fondos estructurales. Pero las competencias de ejecución de la Comisión tienen que ver sobre todo con la aplicación normativa de la legislación del Consejo, ya que éste podía delegar en la Comisión la ejecución de sus normas de base; y lo hacía, pero excepcionalmente y sometiendo además a la Comisión a un estrecho control.

El Tratado de Lisboa prevé igualmente que pueda delegarse en la Comisión la ejecución normativa de actos legislativos, aquellos en los que el Parlamento Europeo interviene en la adopción de una norma.

• A) Respecto de éstos, la Comisión sería competente no solo para completarlos sino incluso para modificar determinados aspectos no esenciales de ellos.
• B) Respecto de los demás actos jurídicos vinculantes, el Tratado de Lisboa determina igualmente la atribución a la Comisión de las competencias de ejecución necesarias, salvo en casos justificados en los que la norma de ejecución de la norma de base recaerá en el Consejo.
  • a) En el llamado procedimiento de examen un comité integrado por los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión se pronuncia sobre el acto de ejecución elaborado por la Comisión. Si su opinión es negativa la Comisión puede hacer dos cosas: en el plazo de dos meses someter su proyecto revisado ante el mismo comité y en el plazo de un mes presentar su proyecto ante un comité de apelación para su debate. Si este no emite ningún dictamen o es negativo, el acto de ejecución no puede ser adoptado por la Comisión.
  • b) En el procedimiento consultivo la opinión del comité no vincula a la Comisión.

Otras Competencias

La comisión representa a la UE en cada uno de los Estados miembros para adquirir bienes inmuebles y comparecer en juicio. Además desempeña un papel importante en el marco de las relaciones exteriores de las CCEE y la UE, participando en el derecho de legación activo (envío de representantes) y pasivo (acreditación) de la UE con Estados u OI terceros, así como ser el órgano de cooperacion con la ONU.