Competencias en Ordenación del Territorio, Urbanismo y Propiedad del Suelo

La Competencia de la Comunidad Valenciana

En primer lugar, conviene apuntar que la Comunidad Valenciana tiene atribuida en exclusiva la competencia en materia de «ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda», en aplicación del artículo 49.9 de su Estatuto de Autonomía y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 148.1.3ª CE. La STC 61/1997 tuvo un fuerte impacto en el sistema de fuentes normativas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. El Tribunal Constitucional declaró un alcance amplio a la competencia autonómica sobre la materia y restringió la competencia estatal a estrictos términos sobre régimen jurídico del suelo, valoraciones y expropiaciones. Desde el punto de vista práctico supuso la declaración de inconstitucionalidad de numerosos preceptos.

Competencias Autonómicas, Estatales y Locales

Hoy la ordenación del territorio y el urbanismo es competencia autonómica. La ordenación territorial persigue fijar los usos y destinos del espacio físico en su totalidad (en todo el territorio); el urbanismo persigue fijar los usos y destinos del espacio físico en el núcleo poblacional (en el pueblo o ciudad). Ambas son funciones públicas. El problema básico es que pueden repercutir sobre esta materia el Estado, las CCAA, las entidades locales (a través de los planes urbanísticos) y hasta la Unión Europea:

• La competencia autonómica puede entrar en contradicción con la autonomía de los entes locales, porque los instrumentos de ordenación del territorio inciden y son vinculantes para los planes urbanísticos, lo que debe ser paliado con la necesaria participación de los entes locales en los instrumentos de ordenación territorial.
• En las relaciones entre el Estado y las CCAA, hay unas premisas básicas:
  1. La facultad de legislar sobre ordenación del territorio y urbanismo es competencia exclusiva de las CCAA (artículo 148.1.3 CE). El Estado ni siquiera puede legislar con carácter supletorio.
  2. Sin embargo, el Estado repercute en la ordenación del territorio y urbanismo por medio de sus competencias sectoriales (puertos, carreteras, litoral y costas, planificación hidrológica, redes energéticas, etc.).
  3. La competencia exclusiva de las CCAA no puede suponer que el Estado se vea privado del ejercicio de sus competencias exclusivas, por lo que el Estado también puede llegar a interferir en materia urbanística en el ejercicio de sus competencias exclusivas:
     • a) Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
     • b) Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las CCAA de los derechos civiles, forales o especiales.
     • c) Regulación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad urbanística.
     • d) Regulación de las bases del procedimiento administrativo común y sobre expropiación forzosa, y regulación de la contratación administrativa.
     • e) Legislación básica sobre protección del medio ambiente.
• Ni siquiera la ordenación del territorio y el urbanismo se han visto libres del impacto del derecho comunitario.

La Propiedad del Suelo

Hasta la reforma de 1990 se distinguía una tesis civilista, que consideraba la propiedad como un derecho absoluto que se limitaba excepcionalmente, y otra tesis administrativista, que la definía como un derecho delimitado por su propia naturaleza. Tras la reforma de 1990, el TR de 1992 se desvincula de la facultad de urbanizar y edificar del derecho de propiedad y concibe la propiedad urbana como una suma de facultades de adquisición progresiva condicionadas al cumplimiento de una serie de deberes que desembocan finalmente en la propiedad de lo edificado. Por último, aunque el sistema de adquisición gradual de facultades sobrevivió a la STC 1997, la actual ley de 1998 lo deroga y abandona, con lo que el «ius aedificandi» forma ya parte de la esencia del dominio, se delimita de acuerdo con su función social.

La actual LS 2007, en su artículo 7.1 dice: «El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística». Esto significa que su contenido será el que en cada momento se derive de la ordenación urbanística.

El artículo 7.2 LS establece: «La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística».

Planes de Ordenación Urbana

El planeamiento es en la actualidad una noción básica de toda ordenación urbanística. Se entiende por Plan de Ordenación Urbana el instrumento que define el uso del suelo y la ubicación, uso e intensidad de las edificaciones que se van a realizar en un determinado territorio, además de los sistemas generales, el equipamiento, etc.

Naturaleza Jurídica de los Planes

En cuanto a su naturaleza jurídica, se ha discutido en torno a ella: la mayoría de la doctrina y también el Tribunal Supremo consideran que se trata de una verdadera norma jurídica. Otros autores sostienen que se trata simplemente de un acto jurídico.

Clases de Planes

1. Plan Nacional de Ordenación: aparece en la ley de 1956. Se trataba de un plan que debía establecer las grandes directrices del planeamiento a nivel nacional. Este plan nunca se llegó a elaborar.

Centrándonos en el ámbito municipal, tenemos:

1. Planes Generales Municipales de Ordenación Urbana: a los que corresponde clasificar el suelo para establecer el régimen jurídico correspondiente, así como definir la ordenación urbanística del territorio y establecer el programa para su desarrollo y ejecución, y el plazo mínimo de vigencia.

2. Programas de Actuación Urbanística: que aplican las determinaciones del plan general a una zona determinada.

3. Planes Parciales: que desarrollan las previsiones de los programas de actuación en cada sector.

4. Estudios de Detalle: que tienen por finalidad señalar alineaciones y rasantes y fijar la ordenación de volúmenes en terreno urbano.

5. Planes Especiales: para finalidades determinadas, como la protección de un determinado entorno histórico artístico, o natural, la reforma interior y saneamiento de poblaciones y otros análogos.

6. Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento: aplicándose las primeras a la regulación de aspectos no previstos en el plan general de ordenación urbana, y las segundas en aquellos municipios que carecen de dicho plan.

Pero lo cierto es que, fuera de esta clasificación dogmática, el marco actual de los planes es mucho más extenso, y variará en función de su ámbito autonómico o local.

Clasificación del Suelo

La clasificación del suelo es una decisión administrativa que determina el estatuto de la propiedad. Otra cosa es la calificación, que es la decisión administrativa que hace referencia al destino o uso de una determinada parcela dentro de una clase de suelo. Tradicionalmente, las categorías legales de suelo se venían regulando en leyes estatales. Ahora es competencia autonómica, y todas las legislaciones autonómicas se refieren a la clasificación del suelo. Pero tanto la LRSV 98 como la LS 8/2007 definen categorías de suelo. Sin embargo, la diferencia de concepciones es enorme, por lo que nos centraremos en el estudio de la clasificación que realiza la legislación vigente.

La nueva LS 8/2007 –que sustituye y deroga la anterior– solamente contempla dos tipos de suelo: RURAL y URBANIZADO; a diferencia de la anterior Ley, en la que había una triple clasificación (Urbano, Urbanizable y No Urbanizable).

Suelo Urbanizado

Según el artículo 12.3 LS 2007, es suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Por tanto, son suelos urbanizados:

1º) Parcelas, edificadas o no, que cuentan con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística.

2º) Parcelas que puedan llegar a contar con las dotaciones o servicios sin otras obras que las de simple conexión de las parcelas a las instalaciones en funcionamiento.

3º) Los terrenos –antes rurales– que hayan sido urbanizados de acuerdo con la legislación. Así se desprende del artículo 14 LS.

La anterior LRSV 98, como la actual LS, no recoge el concepto de solar, porque es competencia autonómica, y pueden exigirse más requisitos. Lo que es claro es que no cabe encontrarse con solares fuera del suelo urbanizado. Sí que se recogen los conceptos de finca y de parcela (artículo 17).

Suelo Rural

La ley (artículo 12) prevé dos situaciones básicas en que el suelo es siempre rural:

1ª) El suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación urbanística. Se incluyen como mínimo:

• Los que están protegidos por legislaciones sectoriales.
• Los que están protegidos por sus valores agrícolas, ecológicos, ganaderos, forestales, paisajísticos, o con riesgos naturales o tecnológicos.
• Cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

2ª) El suelo rural en proceso de transformación urbanística, hasta que termine de forma total la correspondiente actuación de urbanización.